我国存款保险制度探析

[摘 要]《存款保险条例》的实施完善了存款保险制度，有利于完善我国金融安全网、保护储户利益和促进银行业的适度竞争，但存款保险制度无法完全消除金融风险，因此，要加快利率市场化进程、完善存款保险法律体系、实行有效的监管协调、完善银行内部治理和加强对公众的宣传教育。

[关键词]存款保险制度;银行;金融业

[中图分类号]F842.0 [文献标识码]A [文章编号]1672-2426（2015）08-0009-04

2015年3月31日，国务院第660号中华人民共和国国务院令，公布《存款保险条例》，并自2015年5月1日起施行，我国已成为全球第114个建立存款保险制度的国家（或地区）。我国存款保险条例充分借鉴了国际实践经验，同时又反映了我国现阶段的经济发展状况，具有鲜明的中国特色。存款保险制度的作用能否得到充分发挥，还要依靠相应政策和措施的配合与协调，存款保险条例也并非一成不变，而是要在实践中不断改进、不断完善。

一、存款保险制度的意义

与其他行业相比，银行业有其独特性：一是透明度低。银行业在信息披露方面明显不足，这一点在中国银行体系中尤为明显，公众对银行内部治理及监管机制、贷款等资产的分布状况，甚至各类银行产品的风险结构、收费模式等都不甚了解，从而难以衡量银行体系的内部风险，无法区分各银行的风险承受能力，不利于银行业的优胜劣汰，也易造成风险积累。二是高度脆弱性。银行的核心业务在于运用高流动性的负债为低流动性的资产融资，银行体系具有内在的不稳定性。即使只是个别银行出现问题，公众恐慌引发的银行挤兑可能会波及其他健康的银行，导致整个银行体系的崩溃。

金融监管当局的审慎监管制度、中央银行最后贷款人制度和存款保险制度并称为金融安全网的三大支柱，因此，我国建立存款保险制度，对于降低金融风险意义重大。

1.存款保险制度有利于完善我国金融安全网。通过建立存款保险制度，能有效提升公众对银行体系的信心，为金融机构提供可行的退出机制，防止危机向其他金融机构或整个金融体系扩散和蔓延，有助于增强金融体系的稳定性，大大降低了传染性效应和系统性危机。

2.存款保险制度有利于保护储户利益。一旦投保银行不能支付储户的存款时，可以根据相关规定从存款保险机构获得资金援助或被接收、兼并，从而将储户尤其是小额储户的损失降到最低，即使银行最终倒闭，储户也可以通过存款保险机构获得相应额度的存款本息偿还，保障了储户的存款安全。

3.存款保险制度有利于促进银行业的适度竞争。存款保险制度的建立有利于打破大银行的垄断局面，为中小银行的发展营造一个公平有序的竞争环境。若没有存款保险制度，中小银行会因为资金实力薄弱，风险承受能力较弱而难以吸收储户存款，处于劣势地位。存款保险制度实施后，储户无论将存款放到大银行还是小银行都是安全的，存款保险机构对这些存款的保护力度都是一样的，因而储户关心的不再是银行的风险承受能力，而更多是银行提供的服务的便捷性和灵活性。中小银行的目标客户主要是居民个人、小微企业和三农用户，它们往往与客户联系密切，能够充分了解客户的需求，并提供更具专业化、个性化的服务。随着大量中小银行，尤其是民营银行的建立，以往处于边缘地带的小储户、小微企业和三农用户就能够获得更优质的金融服务，实现普惠金融。

然而，存款保险制度无法完全消除金融风险，即使有存款保险作保障，爆发银行危机的可能性仍然存在。从各国实践来看，在建立了存款保险制度之后，银行危机时有发生。1989年大量银行倒闭使得美国联邦储蓄信贷保险公司因资不抵债而被迫解散;1974年爆发的德国银行危机，使得德国建立起了非官方自愿性存款保险体系和政府强制性存款保险体系相结合的保障制度;日韩等国在存款保险制度建立后也发生过严重的银行危机。存款保险制度最大的弊端在于可能诱发道德风险问题。一方面，储户的风险意识会降低。由于有了存款保险的保障，储户不再关心银行的风险状况，将钱存到利率高的银行，而愿意提供最高利率存款的银行往往是经营风险比较大的。另一方面，银行的责任意识和风险控制机制会弱化。对于银行来说，即使破产也有存款保险基金来赔付，这样一来，为了实现利润最大化，银行会倾向于从事更多的高风险业务。赢了是自己的，输了是存款保险机构的，何乐而不为呢？银行高利吸储给金融体系带来的危害极大，也就是这个原因，美国1933年颁布《格拉斯-斯蒂格尔法案》（Glass-Steagall Act）禁止大部分美国银行支付活期存款利息。恶性竞争引发的道德风险增加了金融体系的不稳定，加大了银行体系的经营风险，在实现完全的利率市场化后，道德风险的程度会更加严重，这完全违背了建立存款保险制度的初衷。此外，如果面临大规模的银行倒闭风潮，存款保险制度的救助效果就会大打折扣，单凭有限的保险基金难以偿还巨额保金，存款保险机构甚至会由于资不抵债而倒闭，造成更严重的金融恐慌。

二、我国存款保险制度的特点

经过20多年的反复酝酿，我国存款保险制度终于出台，与其他国家比较，我国存款保险制度具有鲜明的中国特色。

1.属于显性存款保险制度。显性存款保险制度是指国家成立专门的存款保险机构，以法律形式对存款保险机构设置等问题做出明确规定。显性存款保险制度有利于稳定储户信心，强化银行体系的市场约束，明确各方责任，降低问题银行的处置成本。截至2011年，全球共有111个国家建立显性存款保险制度。与之相对应是隐性存款保险制度，即国家并没有做出明确的存款保险制度安排，但当银行出现问题时，政府会出面救助，从而形成了公众对存款保险的预期，隐性存款保险多见于国有银行占主导的发展中国家。

之前，我国虽未明确建立存款保险制度，但实际上却存在着隐性存款保险，中央银行的最后贷款人职能实际上起到了隐性担保的作用。长期以来的隐性担保加大了政府的财政负担，降低了中央银行货币政策的自主性，也不利于中小银行的发展和银行业的公平竞争，道德风险问题严重。建立显性存款保险制度，以市场化的担保机制取代政府的隐形兜底救助，一来可以大大降低政府责任，减轻财政压力，提高财政资源的使用效率;二来有助于完善金融体系，尤其是银行体系的市场化运行机制，营造公平有序的竞争环境，充分发挥市场在金融资源配置中的决定作用。

2.实行强制保险。在中华人民共和国境内设立的商业银行、农村合作银行、农村信用合作社等吸收存款的银行业金融机构，被强制要求参与存款保险。相比较自愿保险而言，强制保险能更加充分地保护储户利益，所有的存款都能得到一定程度的保护，同时也能更有效地防范银行挤兑和系统性危机。与普通保险一样，自愿保险存在严重的逆向选择问题，愿意参与存款保险的银行往往是那些经营风险比较大的中小银行，尤其是民营银行。大银行资金实力雄厚，风险承受能力较高，即使不参与存款保险也不会对其存款规模造成很大影响，因而大银行往往缺乏参保意愿。因此，在大型商业银行占绝对优势的我国，强制保险是最好的选择。

从国际经验来看，英国、日本、加拿大等国家实行的是强制保险模式，法国、德国等采用自愿保险模式。美国的保险方式比较独特，选择的是强制和自愿相结合的保险模式，对联邦储备体系内的成员银行实行强制保险，而其他州银行及其他金融机构则可自愿选择是否参与FDIC的存款保险，既可以适当保留银行和储户自由选择的权利，又能起到降低逆向选择、防范银行挤兑和系统性危机发生的作用。

3.存款保险的涵盖范围包括投保机构吸收的人民币存款和外币存款。我国即将施行的存款保险制度将外币存款也纳入保护范围，可以更全面地防范银行挤兑的发生。如果将外币存款排除在保护范围之外，一旦银行体系出现问题，发生银行挤兑的可能仍然存在，外币存款的大量流出也会引发银行体系的流动性危机，不利于银行业的持续稳健发展，还会大大削弱我国银行在国际上的竞争力，降低我国银行对国外资金的吸引力，对我国经济的发展造成负面影响。同时，还将少数特定存款，如金融机构同业存款、投保机构的高级管理人员在本投保机构的存款等排除在保护范围之外，有助于更好地发挥市场机制的作用，促进银行业健康发展。

从国际经验来看，德国、意大利、瑞典等国家将外币存款也纳入保护范围，而英国、法国、加拿大、日本等国家的存款保险明确排除了外币存款。而除美国、挪威和加拿大以外，其他国家的银行同业存款一般都不被纳入保险范围。

此外，由于银行理财产品并不包含在投保范围之内，从而有利于打破我国银行体系长期以来的刚性兑付现象，使银行理财回归代客理财的本质。银行理财产品的风险由投资者自行承担，与普通存款完全区分开来，有利于增强投资者的风险意识，减少银行体系的内部风险积聚，完善金融市场的风险机制，对降低金融体系的整体风险，增强金融体系的稳健性意义重大。

4.实行限额偿付。在存款保护力度方面，我国采用最高偿付限额50万元的限额偿付方式，超出最高限额的那部分存款则依法从投保机构清算财产中受偿。根据2013年底的存款情况进行测算，50万元的最高限额约为我国2013年人均GDP的12倍，可以覆盖超过99.5%储户的全部存款，也就是说绝大部分储户的存款能够得到全额保障，小额储户的利益能够得到充分保护。此外，限额偿付还可以在一定程度上提高储户监督银行的积极性，降低道德风险问题，增强储户的风险意识。将超出最高限额的存款分成多个账户可能是个规避风险的方法，但大额储户一般是企业、机构客户，他们与银行联系密切，出于获得更多的特殊服务和优惠考虑，而不会将存款分散。为保障存款安全，大额储户会选择安全系数更高的银行，并加强对银行的监督力度，限制银行的高风险业务，弥补了债权人方面监督的缺失。同时，为留住这些大客户，银行会不断改善内部治理结构，提高风险控制能力，降低经营风险，从而能够适当减少道德风险。

从各国实践来看，绝大部分国家都采用限额保险的方式，美国为10万美元，法国为40万法郎，日本为1000万日元，加拿大为6万加元。挪威和芬兰则采用全额保险的方式，旨在更好地维护金融体系的稳定。

5.实行风险差别费率。我国的存款保险费率将由基准费率和风险差别费率共同构成，各投保机构适用的风险差别费率，由存款保险基金管理机构根据投保机构的经营管理状况和风险状况等因素确定。风险差别费率的使用充分利用了市场机制，对于风险较大的机构适用更高的保险费率，差别化的适用费率有利于营造公平的竞争环境，同时存款保险基金管理机构对投保机构定期报送的信息、资料进行核查，根据投保机构风险状况的变化随时调整适用费率，约束银行的高风险行为，对高风险的银行业务起到警示作用，有利于防范道德风险，促进银行业的稳健经营。然而，这种保险费率制度安排理论上能有效防范银行的道德风险问题，但在实践操作中却存在较大难度，主要是因为投保银行的经营管理状况和风险状况都难以识别，目前也没有确定具体的衡量标准。在信息不对称的情况下，投保银行仍存在从事高风险业务的动机，以抵消较高的保费成本。

我国还未明确具体的保费费率，但根据国际经验来看，保费费率一般为存款规模的0.1%左右，其中美国是存款总额的0.24%，德国是存款总额的0.1%，日本是投保存款的0.012%，加拿大为投保存款的0.1%至0.125%，英国则征收累进保险费，最高为存款总额的0.3%。由于费率水平比较低，预计对银行的财务状况影响较小，不会对银行负债成本造成较大压力。对于经营风险较大的中小银行来说，虽然保险费率比大银行略高，但由于存款规模小，保费总额也不会明显增多。

目前，大多数国家仍采用统一费率制度，但随着一国市场机制逐渐完善，风险控制能力以及管理当局的监管水平逐步提高，越来越多的国家开始采用差别费率制度，意大利、葡萄牙、瑞典从1994年开始实施差别费率制度，而美国也于1995年转为采用差别费率制度。

6.存款保险基金管理机构与监管机构相分离。《存款保险条例》指出，我国的存款保险基金管理机构由国务院决定，并直接立法和管理，与中国人民银行、银监会等监管机构职能相分离，独立性较强。存款保险机构与监管机构相分离，能有效地避免两者间的利益冲突，存款保险机构受到的限制较少，也能更好地完成存款保险制度的目标，进行及时有效的偿付，在风险控制和稳定金融体系方面的作用也会更突出。存款保险基金管理机构参加金融监管协调机制，并与中国人民银行、银行业监督管理机构等金融管理部门、机构建立信息共享机制。存款保险机构可以充分利用中国人民银行和银监会庞大的信息资源，借鉴其丰富的监管经验，有效提高存款保险机构的管理效率，降低管理及运营成本。中国人民银行和银监会也能通过信息共享，更好地了解投保银行的内部信息，提升监管效率，降低道德风险。

目前，大多数国家都采用存款保险机构与监管机构相分离的机构设置模式，其中，德国的存款保险体系由行业协会主导，包括由德国三大银行集团分别成立的自愿性存款保险体系和政府强制性存款保险体系四个部分，受银行自身利益的影响，独立性相对较弱。美国、爱尔兰等国家的存款保险机构与监管机构合二为一，具有强大的监管职能。

三、完善存款保险制度的配套措施

实现保护存款人利益、保持银行业的稳健经营、维持金融体系稳定，单纯依靠存款保险制度是远远不够的。更好地发挥存款保险制度的作用，最大限度地降低存款保险的负面影响，需要以健全的政策、经济和法律体系为依托，并配以其他相关措施，为存款保险制度的有效实施创造良好的金融市场环境。

1.加快利率市场化进程。存款保险制度是实现利率市场化的制度保障，预示着我国利率市场化进程加快，从另一个角度来看，利率市场化也是存款保险制度的作用能否得以充分发挥的一大前提。建立存款保险后，银行的风险水平是有差异的，因而不同银行支付的存款利率也应该是不同的，高风险的银行需要以更高的利率来吸引存款人，这样才符合风险与收益相匹配的原则，有利于金融市场的完善和金融体系的稳定。

2.完善存款保险法律制度。没有规矩不成方圆，完善的法律制度是存款保险制度发挥作用的基础，只有通过制定相关法律法规，以法律规章的形式确定各方的权利与义务，才能更好的约束各方的行为。明确规范投保银行风险差别费率的确定标准、存款保险机构的业务操作流程、问题银行的救助流程以及破产银行的清算和退出程序等，尽量减少不必要的利益各方冲突。

3.实行有效的监管协调。一是强化银行审慎监管，重视系统性风险的预防和管理，强化银行信息披露意识，存款保险机构运用多样化的监督检查方法对银行进行监管，及时处置问题银行，避免风险扩散。二是加强存款保险机构与中国人民银行以及银监会之间的分工合作与协调，完善信息共享机制，充分利用监管各方的信息资源，及时纠正银行的高风险行为，减少道德风险问题。三是存款保险制度要与中央银行最后贷款人职能以及监管机构审慎监管职能相互配合、相互协调，做到三大制度有序衔接，充分发挥金融安全网的作用，维护我国金融体系的稳定。

4.完善银行内部治理。存款保险制度主要起到的是善后的作用，要维护银行业的稳健经营，维持金融体系的稳定，关键还是在银行自身。完善银行治理结构，建立独立的内控体系、完善的风险防范体制和相互制衡的监督约束体制，强化银行管理层的信息披露意识，增强银行体系的透明度，减少银行体系内部的风险积聚，降低委托和道德风险问题，加强对管理层和员工的教育管理，强化大局意识和服务意识。

5.加强对公众的宣传教育。公众的储蓄投资等行为也会影响存款保险作用的发挥，要有效地防范金融恐慌、银行挤兑现象的发生，需要不断普及金融常识，强化公众的存款保险意识，让公众充分的了解存款保险制度。要强化公众的风险意识，不能仍抱着银行不会倒闭的旧观念;普及高利率高风险的意识，选对储蓄方式，不要盲目选择支付高利率的银行;要强调储蓄产品与银行理财产品的区别，减少不必要的客户纠纷。最重要的是要让基层储户知道50万的限额偿付原则，避免真正发生银行倒闭时的公众恐慌而引起的银行挤兑。