土地流转背景下农用水权置研究

一、缺水地区农用水权置换制度影响因素

土地流转实施现状为农用水权置换提供条件，根据第二次全国土地全面调查数据开展变更调查，截至2013年底，全国耕地面积为20．3亿亩左右，人均耕地面积为1．52亩。据各地土地流转后调研结果，缺水地区户均耕种面积在110亩左右。〔4〕土地流转后职业化新农民和适度规模化经营方式降低了农用水权置换的交易成本，使得农用水权置出方具有正收益。缺水地区主要集中在我国经济欠发达地区，经济发展具有后发优势。自2010年，经济欠发达地区经济增长速度连续四年快于经济发达地区，缺水地区经济发展尤其第二、三产业发展对农用水权置换存在内在需求。不难看出缺水地区农用水权置换制度研究具有理论和现实意义，而缺水地区农用水权置换制度影响因素是其关键。我们本着基于农用水权置换过程涉及的要素，从缺水地区初始农用水权界定和置换方式、置换价格和期限确定、置换过程监管体系、置换过程对第三方效应等因素进行研究。在确保缺水地区农用水权置换制度不损害第三方利益前提下，一方面保障置出方农户利益，激励其节水行为，同时又不危害农业发展；另一方面满足置入方发展需要，同时预防农用水权置换对置入方节水的挤占效应。

我们所研究的主要内容包括：流域初始农用水权界定和明确，置换过程中间商培育，价格合理构成，政府监督过程激励和惩罚措施，置换期限如何保持节水动力的持续性，以及对置换过程可能涉及到第三方利益的补偿机制。

1．流域初始农用水权界定和置换方式缺水地区土地流转过程中相应地带来了农户农用水权置换量上升，〔5〕进而农户农用水权置换量达到或超过了其盈亏平衡点，农用水权置换在缺水地区土地流转背景下具有了应用市场。农用水权置换前提是初始水权明晰，将缺水地区农用水资源变为带有竞争性和排他性的公共物品，农用初始水权没有界定会带来两大问题。一是缺水地区水资源会出现Hardin所证明“公共地悲剧”，即公共资源被过度挤占。缺水地区水资源被过度挤占有两层含义：一方面，不同主体本身水资源使用量超过其最优使用量，缺乏节水动力；另一方面，不同主体之间过度挤占，主要表现为主体强势方挤占主体弱势方，上游用户挤占下游用户，工农业用水挤占主体缺失生态用水。二是缺水地区节水设施存在供给不足，初始水权没有界定水资源属于公共物品，其帕累托最优的萨谬尔逊条件，其物品供给大于纳什均衡的公共物品供给。缺水地区流域初始农用水权如何界定，以缺水严重沿黄灌区为例，目前省一级分水方案由黄委确立，而各省目前主要计量到县一级，计量到乡镇一级比例在50％左右，计量到村一级比例不足10％，也就是说缺水地区农用初始水权共有范围界定在县一级，其规模空间过大，共有范围内的农用初始水权没有明晰，存在着水资源被过度挤占、节水设施投入不足等情况。不难看出，农用水权界定的思路尽量缩小农用初始水权的共有范围，做到计量到户。

目前，土地流转的缺水地区其村一级拥有耕地的农户数量，根据流转面积测算平均下降到原有的2％左右，为农用初始水权界定到个人提供了技术可能。缺水地区农用水权置换方式主要有两种：一是由农用水权置换双方直接进行匹配，即直供模式；二是由专门的中间商提供服务，即中间商模式。农用水权置换双方直接匹配由于非专业化，面临着较高搜索成本、议价成本、合同成本等市场交易成本，置换效率低下。农用水权置换中间商模式—农用水权置换服务的专业供应者以及委托置换的协调者，是由制度效率和置换服务的交易效率所共同决定的，是总交易效率的充分改进所导致的专业化与分工的产物，中间商专业化分工为农用水权所有者农户降低搜索成本，解决了信息约束，提高置换效率，为水资源需求者置入户提供满足要求服务，置换双方之间的依存度、交易迂回度、整个置换效率比农用水权置换的直供模式大大提高。配置效率在专业化分工中得到了改进和提高，这也是引入中间商的原因。农用水权置换中间商模式具体如图1所示：以缺水地区所在流域建立农用水权置换中心，成立一定数量农业用水户协会和工业、第三产业用水户协会分别作为置出方和置入方的中间商。

2．农用水权置换价格与置换期限缺水地区农用水权置换制度在明确初始农用水权和置换方式后，下面涉及到农用水权置换价格和置换期限，主要分析农用水权置换价格重要性和构成，以及如何确定农用水权置换价格和置换期限。缺水地区农用水权置换价格关系到置换双方的节水动力和农业可持续发展，置换价格过低，一方面置出方节水内在动力不强，农用水权置换量的供给出现不足；另一方面置入方自身节水动力不强，农用置换获得水权投入低于其节水投入。置换价格过高，一方面农户置换量会挤占农业最佳需水量，影响到农业可持续发展；另一方面降低置入方有效需求，农用水权置换达不到预期效果。缺水地区农用水权置换价格合理构成应体现出缺水地区水资源稀缺性、水权置换第三方效应以及置出方收益性。从缺水地区农用水权置换过程看，农用水权置换价格包括农用初始水权价格和水权置换价格两个大的方面，这两方面涉及到缺水地区水资源费、置换水权节水工程建设和维护、生态环境可持续补偿、农业风险补偿、农用水权置换成本和收益共五部分。缺水地区水资源费由置出方承担，也就是置出方置换水权量获取是有成本的，缺水地区水资源费制定考虑到流域总体水资源来水情况，其水资源费价格。置换水权节水工程建设和维护、生态环境可持续补偿、农业风险补偿、农用水权置换成本和收益这四部分由置入方承担，因为农用水权置换满足缺水地区置入方用水需求。其价格构成的收益方包括置出方和第三方，其第三方由政府、公益性组织和公众组成联合机构来代位，通过其参与农用水权置换实际交易，以保障其生态环境和农业恶化风险的需水量。

明确了农用水权置换价格构成，其关键就是如何确定缺水地区农用水权置换价格。我们基于农用水权置换特点，设计出一个既能促进置出方节水投入，又能满足置入方用水需求的激励机制。设计激励机制促使置出方和置入方如实提供自己情况，农用水权置换价格一方面受制于置出方和置入方信息不对称，另一方面是由于置出方和置入方产业性质差异。农用水权置换价格机制设计，首先由农用水权置换所有参与方主动同时申报价格，由于土地流转后，置出方可交易量得到明显改善，置出方和置入方作为独立个体参与农用水权置换。农用水权置换期限如何确定，置换期限长短会带来三方面问题。一是农用水权置换期限长短影响着置换双方预期，置换期限短，置换双方不能形成稳定预期，从而影响置出方节水投入和置入方收益，对农用水权置换制度带来不利的影响；二是农用水权置换期限长短影响着置换双方博弈，置换期限短带来了博弈次数增加，博弈过频增加农用水权置换成本；三是农用水权置换期限长短影响缺水地区产业布局，产业结构优化调整属于长周期，如果农用水权置换期限不能与之匹配，势必影响缺水地区产业结构优化调整，对缺水地区经济发展产生不利影响。从以上分析不难看出，农用水权置换期限不宜过短，置换期限应与缺水地区产业结构布局相匹配，以中长期为主，具体由置换双方实际需要来确定。

3．农用水权置换过程监管体系通过前面论述，已经明确缺水地区农用水权置换过程以市场配置为主，党的十八届三中全会已经明确提出建立水权交易市场，充分发挥市场机制配置主体作用。〔6〕但缺水地区农用水权置换离不开政府的监管，尤其是农用水权置换制度的作用发挥很大程度取决于政府监管有效性。为此，我们将在此研究缺水地区农用水权置换为什么需要政府监管以及政府如何监管？基于现实考量，假设缺水地区流域水资源量Q对于农户来说，分为生态用水Q生、农业用水Q农和农用水权置换用水Q置三部分，农户收入Y总来自于两方面农业用水Q农产生的农业收入Y农和农用水权置换Q置产生交易的收入Y置，而生态用水Q生对于农户不产生收入。具体如图2所示：农用水权过度置换的基础在于农业用户边际收益明显低于二、三产业用户边际收益。农业收入Y农跟用水量之间存在临界点，农业用水量在Q农达到收益最大，农用水权置换收入Y置与用水量之间线性关系，其斜率为农用水权置换价格P，对农户来说，由于生态用水对其不产生直接收入，其生态用水Q生会被挤占为农用水权置换水量，增加农户置换收入Y置。同时，缺水地区随着经济发展，水资源供求关系逐步紧张，其农用水权置换价格P会逐步抬高，也就是图中置换收入斜线会上移，当上移到农业用水Q农置换收入Y’农大于农业自身收入Y农时，就会出现对农业用水过度挤占。不难看出，对于缺水地区，加之土地流转后置出方议价能力提高，其农用水权置换存在挤占生态用水和农业用水，同时农用水权置换市场配置过程并没有考虑置入方性质。由于缺水地区水资源本身比较紧张，置入方利用置换水量从事项目是否符合国家和所在地区产业政策导向，农用水权置换市场配置过程很难分清置入方所置换的水资源用途。政府对置入方监管，一方面遏制高耗水项目发展，另一方面运用农用水权置换促进所在地区产业结构调整。不难看出，农用水权置换双方都需要政府监管，才能完善缺水地区农用水权置换制度。通过前面分析，政府如何有效监管的关键在于针对需要监管产生的原因，从农用水权置换生态链涉及到农用水权的置出方、置入方和生态用水方的视角，提出四方面措施。一是在生态用水主体缺位情况下，农户成为其实际配置主体，从而获取农用水权置换收入。这就需要政府明确缺水地区生态用水主体，主体应由政府、公众、第三方非盈利组织等构成，作为生态用水代言人，并参与到农用水权置换管理中，在生态环境可能出现问题情况下，作为农用水权置换交易方购买置换水权量保护生态环境。二是土地流转后农用水权置出方数量会大幅减少，政府可以对置出方实行动态管理监测，每年对农用水权置换总量和农户可置换量进行设置。依据所在流域每年来水情况，以往年份农户置换量，农户的潜在节水量等指标动态设置每位农户每年的最大可置换量。三是缺水地区地方政府对置入方实行准入制和负面清单管理，对不同行业的置入方设置不同农用水权可置入量，对与缺水地区产业政策不符且属于高耗水的行业则禁止农用水权置换，对于地方政府需要调整的行业逐年减低农用水权可置换量的指标，对于符合产业政策导向且属于低耗水的行业则最大限度放开。同时，政府制定相关政策预防置入方的中间商行为，私下将置换的农用水权出售给其他受限的置入方。四是预防农用水权置换对置入方节水挤占，政府应设置根据置入方本身的节水量指标来换取农用水权置换量购买指标的资格，针对不同置入方设置相应节水指标量，节水指标量作为农用水权置换购买量参考依据。

4．农用水权置换的第三方效应缺水地区农用水权置换过程涉及主体主要是置出方农户和置入方二、三产业用户，农用水权置换过程涉及到政府、公众、生态、流域下游用户等第三方，农用水权置换对第三方外部性存在着正负效应，其外部正效应表现在为农用水权置换为没有初始水权新加入者提供机会，通过农用水权置换获得发展，一方面带动当地经济发展，另一方面作为水权置出方不断修正水资源潜在价值，带来水资源利用效率和技术提高，并具有乘数效应。研究农用水权置换制度第三方效应影响因素，其关键是分析负效应产生的原因和制定出预防负效应扩大的制度措施。农用水权置换第三方负效应表现在由于农用水权置换双方差异性，置入方作为消耗型用水，其用水很难回流到置出方所在河流，必将对置出方所在河流的其他区域总供给产生影响。同时，由于置入方一般为工业和服务业回流水对第三方水质产生影响，前面分析农用水权置换对置换第三方水量和水质影响，通过乘数效应，进而对农用水权置出方所在流域水资源再利用（水上娱乐、运输等）、水资源所在流域生态环境和所在地区农业发展带来负面影响。通过上面分析不难看出，由于农用水权置换存在第三方负效应，其置入方边际成本MC2要小于社会边际成本MC1，根据边际收益递减规律，置入方边际收益MR存在递减效应，通过对图3分析，不难看出农用水权存在被过度置换，由Q1增加到Q2。针对农用水权置换第三方负面效应原因分析，为预防负效应扩大应采取三方面措施。首先，设定好农用水权置换总量和置出方置换上限，并根据每年水资源状况进行动态调整，防止农业用水被过度置换；其次，要从制度、技术上规范置入方回流用水的水质，对回流水质设置强制标准，对不达标的用户采取严厉惩罚措施；最后，政府、非盈利组织和公众作为生态环境代言人，参与到农用水权置换过程中，并通过交易的置换水量来维护缺水地区流域生态环境。

二、结论和政策建议

基于土地流转带来经营主体职业化和农业经营规模化现实基础，以及缺水地区经济发展面临水资源紧张问题，农用水权置换制度具备应用基础。通过以上分析，不难得出缺水地区农用水权置换制度建立应采取六方面措施：一是农用初始水权界定和分配，核心做到缩小共有范围，计量到户；二是农用水权置换模式进行效率提升，建立以用水户协会为基础的中间商置换模式；三是置换价格反映置换双方供需情况，并包括水资源各要素成本和收益；四是置换期限确定应减少置换双方博弈频率，以中长期为主；五是建立动态农用水权置换监管体系，明确生态用水主体，并实行置入方准入制和负面清单管理；六是做好农用水权置换第三方负面效应管理，设定农用水权置换总量和水质标准。

作者：郑志来 单位：盐城师范学院商学院