养老机构投融资体制

摘要：养老机构是具有公益性的综合服务机构，为缓解我国养老压力发挥了重要的作用。文章分析了我国养老机构的发展背景，参考国内外养老机构投融资体制的类型和运作模式，指出我国养老机构现有的投融资体制的利和弊。针对目前我国养老机构投融资体制面临的问题，提出三点养老机构投融资体制改革建议，即试点公私合营模式、发行养老机构专项债券和设立产业投资基金，并分别论述了其在实际案例中的运作，最后提出了与其相应的政策建议和措施，对现阶段我国养老机构建设中投融资问题的解决具有一定的参考价值。

Abstract： Nursing institution for aged is a comprehensive service organization with public welfare， which plays an important role in alleviating China's pension pressure. This paper analyzes the development background of pension institution in China， and by referring to the type of investment and financing system and operation mode in endowment institutions at home and abroad， points out the advantages and disadvantages of the existing investment and financing system of the pension institutions in China. Investment and financing system of nursing institution for aged in China are faced with the problem， and this paper puts forward three proposals for the reform， namely the pilot public-private patterns， special bond issuing pension institutions and to set up the industrial investment fund， and discusses its operation in the actual cases. Finally， it puts forward the corresponding policy recommendations and measures， which has a certain reference value on the solution of the investment and financing problem for endowment institutions construction at the present stage in China.

P键词：养老机构；投融资体制；PPP模式；专项债券；产业投资基金

Key words： nursing institution for aged；investment and financing system；Public-Private Partnerships；special bond；industrial investment fund

中图分类号：F832.2；D669.6 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）24-0075-03

0 引言

随着人口老龄化的热潮的来袭，据相关数据统计，我自2000年以来老年人口数量不断上升，尤其是60岁以上老年人。预计到21世纪中叶老年人口数量将达到约4.87亿人，人口老龄化率达到三分之一左右[1]。老龄化问题带来越来越多的问题，如老龄化率大于自然增长率、经济压力增大、未富先老等。目前我国老龄化问题已受到政府高度重视，缓解人口老龄化带来的巨大压力成为国家、社会、家庭迫切实现的目标。

受传统思想影响，我国多数老年人均趋向于居家养老。但随着家庭趋于小型化、老龄化问题加剧，子女赡养压力日益增大，老年人养老方式逐渐多元化，养老机构已经开始被老年人和家庭所接受。目前，我国养老机构虽种类繁多，但不同种类之间功能区分度不大，而且缺乏系统的管理体系、规章制度，服务质量差、专业化程度低。因此，我国政府大力提倡增建养老机构，尤其是供养型和养护型养老机构，同时大力提倡引进民间资本，并给予用地、税费、补贴等优惠。就目前发展状况来看，加强养老机构的建设和管理，不仅可以缓解国家、社会和家庭面临的养老难题；又可以带动医疗保健和护理、休闲娱乐、保险理财、托管托养等养老产业快速发展。

1 国内外养老机构投融资体制

1.1 国外养老机构典型投融资

自19世纪末起，瑞典、丹麦和芬兰等欧洲国家就相继步入老龄化社会，随后美国、日本等发达国家均进入老龄化社会，经过多年的探索和经验积累，许多国家养老产业发展已经比较成熟，为其他刚进入老龄化社会的国家提供了诸多宝贵的经验。

日本老龄化程度很高，其养老产业发展已经相对较成熟，管理体系比较完善，且涉及行业种类多。日本兴建养老机构是典型的政府主导，社会团体融资供给体系。其分为福利性和商业性养老机构，对于福利性养老机构，是由政府通过财政拨款或专项资金划拨等方式出资兴建，消费规范通过不同条件的老年人口的特点制定；对于商业性养老机构，是由政府主导、商业企业投资建设并进行管理经营[2]。同时，日本政府出台了相关法律法规，推行了社会福利制度和护理社会保险制度等，并建立了较为完备的养老保障体系，以保障老年人的保健、医疗等基本生活。

自20世纪60年代，美国养老产业项目就以公私合营模式为主进行投资经营。美国最大的优势在于其发达的金融市场和完备的政府管理体系，使其融资渠道趋于多元化，通过社会捐助、申请基金会、政府拨款、科研经费支持或银行和债券市场等渠道进行融资[2，3]。同时，美国的融资服务和融资保障体系较为完备，加快了美国养老产业的发展速度。

欧洲国家大部分主要以“居家养老”为主，其兴建养老机构，主要是由政府出资，即由政府出资建设养老机构，并承担入住养老机构的失能老人的大部分费用。虽然政府积极引导、鼓励社会资本投资养老产业，但与美国和日本相比，欧洲大部分国家的养老产业还尚不成熟，政府仍是养老项目出资的主体。

1.2 国内养老机构典型投融资

我国进入老龄化社会较晚，主要以公办养老机构为主、民办养老机构为辅，在养老机构的建设、运营以及管理机制上存在很多缺陷，但随着老龄化速度加快，我国各市都在积极规划建设新型养老机构，如竹林养护院、清福养老院、如皋博爱康复护理院、亲和源老年公寓等，探索养老机构发展的新道路。

相比内陆，台湾地区养老产业较发达，已建立完备的养老系统，细致的行业政策规范，专业的养老机构和护理团队，政府对养老项目非常支持，尤其在养老项目用地方面。台湾养老机构分民营养老机构和公营养老机构两种，主要以民营养老机构居多，即由民间团体作为投资主体，建设并运营。现已有许多成功的案例，例如：竹林养护院、清福养老院、至善老人赡养护中心、爱爱院等等。同时，台湾已将宗教引入养老机构的建设和运营，由宗教在社会募集资金建设养老机构，并通过宗教情结关心、照顾老年人，例如双莲社区。

近几年大陆养老机构不再拘束于传统的养老机构，不少私人企业已开始探索尝试建设新型养老机构，且已初露头角。例如江苏省的如皋博爱康复护理院，是一家“医养结合”新模式下的民办养老机构，由江苏博爱投资有限公司建设并运营，为老年人提供多种服务，如生活起居照顾、医疗护理、心理护理和康复促进等；上海亲和源老年公寓是一个新型民办养老机构，由亲和源股份有限公司投资经营，该项目融合了社区养老和机构养老的优点，拥有舒适雅的环境和齐全的配套设施。

1.3 养老机构现有投融资体制利弊分析

养老机构具有明显的公益性，在国内外建设初期大部分是由政府出资兴建。加之建设养老机构具有较大的市场风险和运营风险，资金投入大，盈利微薄，除此之外，我国公办养老机构和民办养老机构之间存在不公平竞争情况，对民办养老机构的政策扶持不到位，不利于民办养老机构健康发展。目前较成熟的运作机制是公私合营模式，以私人企业为融资主体，政府和私人企业共同出资，不仅可以缓解政府资金短缺的压力，还可以在一定程度上规避双方的风险，大大提高了养老机构的质量和效率。

但随着老龄化问题加剧，仅靠政府出资建设养老机构，远远不能达到社会需求。国内较成功的公私合营模式的养老机构案例较少，配套的政策法规也较缺乏，因此要学习国外先进的经验，充分发挥市场机制的作用，积极引进社会资本，以改革养老机构的投融资体制作为解决问题的突破口。

2 养老机构投融资体制改革建议

对养老机构投融资体制进行改革，目的是为了减少当前阻碍养老机构发展的因素，解决养老机构供应短缺、服务质量低以及机构间竞争不公平等问题，笔者将从以下三方面进行探究养老机构投融资体制改革的具体措施。

2.1 试点公私合营模式（PPP模式）

公私合营模式（Public Private Partnerships，简称PPP）主要指为了共同完成某些有关公共事业项目的投资、建设以及运营任务，政府部门与私营企业签订合同，规定双方的权利和义务，达成长期合作伙伴关系。双方利益共享，风险共担[4]。采用PPP模式可以有效调动社会资本，缓解养老资金短缺压力；同时使政府的职能从“提供者”转向养老机构项目的“监督者”，一定程度上规避双方的风险。国外PPP模式发展较成熟，涉及范围广，如城市轨道交通、垃圾处理、桥梁道路等基础设施领域，经验丰富，对我国养老机构的建设具有一定的参考价值。目前我国也在诸多领域采用PPP模式，已有不少成功案例。同时我国发改委还设立了PPP项目库，包括城市轨道交通、医院养老、市政工程、生态环保等多个领域，并详细介绍了每个项目的建设期、建设地点、项目规模等信息，供社会群众了解参考。

山东省菏泽市牡丹区枫叶正红医养一体化养老项目是我国典型的PPP养老服务项目，也是市、区两级政府重点发展项目。该项目由政府发起，授权牡丹区卫生局为实施机构，并通过竞争性磋商方式与中标社会资本方菏泽市大田房地产开发有限公司签订PPP合同，合同规定该项目采取BOT模式运作和可行性缺口补助回报机制，政府出资方为菏泽市牡丹人民医院，由两方共同成立SPV项目公司山东枫叶正红养老发展有限公司，其中菏泽市大田房地产开发有限公司占股权90%，菏泽市牡丹人民医院占股权10%，由大田房地产开发有限公司负责项目的建设和运营，该项目运营期限为30年，到期之后转让所有权由政府经营。该项目占地面积732亩，总投资11.673亿元，建筑总面积43万平方米，项目包括居家养老、养老公寓、医院、温泉养生康复中心、文化养生生态园。目前已投资1.7亿元，养老公寓建筑面积3.9万平方米，医院建筑面积1.5万平方米，设有1200张养老床位和200张医疗床位，市组织部及民政局集中供养的建国前老党员、民政优扶对象及社会老人共计300余人已经入住枫叶正红养老公寓。项目全部建成后，总共可提供7800张养老床位和600张医疗床位。

将PPP模式引入养老机构的建设和运营，不仅缓解了政府资金吃紧问题，还在一定程度上规避了政府和私人企业所面临的风险，对私人企业有较大的吸引力。同时，PPP模式下养老机构项目的成功案例对我国采取PPP模式兴建养老机构具有宝贵的参考价值，鼓励更多社会资本投资建设养老机构。因此在我国养老机构转型的关键时期试点PPP模式，可以很好地解决我国养老机构投融资遇到的难题。

2.2 l行养老机构专项债券

专项债券（即收益债券），指为了建设某个专项具体工程而通过发行债券筹集资金，它是以工程项目建成后的盈利为保证的，无需政府财政支出，不仅有利于缓解政府财政压力，还对养老机构建设资金的筹措有一定的启发作用[5]。我国发展改革委办公厅于2015年4月《关于印发的通知》（发改办财金[2015]817号），政策指出国家支持私人企业发行养老产业专项债券，规定所得资金投入养老服务设施的建设和提供养老服务[6]。

2016年国家发改委核准同意湖南省宁乡县城市建设投资集团有限公司发行养老产业专项债券，规定专项债券不得超过10.3亿元，并且筹集的资金将全部投入宁乡阳光养老社区项目的建设。同年四川省遂宁市天泰实业有限责任公司也获得国家发改委核准发行养老产业专项债券，遂宁市川中养老康体休闲中心建设项目投入7亿元，补充运营资金3亿元，共10亿元。在政策暖风下，养老产业专项债券的发行不仅有助于养老项目的筹资，同时为养老项目提供了一条长期限、低成本的融资渠道。

2.3 设立产业投资基金，推动养老产业发展

产业投资资金是指发行基金给多个投资商，从而设立基金公司，并自任管理人或委托其他管理人管理基金资产，主要进行企业重组投资、基础设施投资或创意投资等业务[7]。

2015年，我国首支省级政府引导型健康养老产业投资基金在湖南省成立。湖南健康养老产业投资基金首期规模45亿元。该基金在项目投资、机构养老、终老服务和老年用品等多个领域均有部署。不仅私营企业出资，还包括保险公司和金融机构等。如华夏银行发起的养老产业基金，该基金初期规模约10亿元，通过股权投资或劣后债投资模式扶持养老设施的建设。养老产业投资基金的发起，有效地缓解资金短缺的压力，大大推动了养老机构的发展，同时，拓宽养老领域，推动养老产业的繁荣发展。

总而言之，应积极引导社会资本采取PPP模式参与养老机构的建设和运营，并通过发行专项债券、设立养老产业投资基金等方式拓宽融资渠道，以此保证PPP模式在养老机构投融资体制改革中的适用性。

3 养老机构投融资体制改革配套政策建议

3.1 完善试点PPP模式的政策建议

为了更好地发挥PPP模式的作用，各地政府应给予相应的土地规划、资金补助等扶持政策，积极引导社会资本参与养老机构的建设，例如我国四川省政府于2015年通知，该通知指出计划支持10个非营利性养老机构的建设，每个试点城市建设一个，此次试点将首次采用PPP模式。由社会资本负责筹集资金，并建设运营养老机构，同时拥有养老机构的所有权[8]。其次，政府要出整、全面的法规政策，建立有效的协调和监管机制，明确养老机构PPP模式中各参与方的权利与义务，尽可能减少冲突。最后，做好PPP模式下养老机构项目的风险识别工作，建立科学的管理机制和公平的风险分担机制，尽量保证双方风险最小化。

3.2 发行专项债券的政策建议

国家应完善专项债券相关法律法规，建立高效的养老产业专项债券发行管理体系，加强企业债务管理、规范企业债券的发行，以保证投资者的利益；各地方政府在满足国家发改委要求的基础上，适当放宽企业债券审核政策和准入条件，提高审核效率，从而提高企业发行专项债券的积极性；应制定合理的资产划分和风险分担等政策，保证企业获得持续稳定的收益，吸引更多企业发行养老产业专项债券；同时制定完备的偿债保障措施规则，设定合适的企业准入条件，从而减小债务到期兑付风险。

3.3 设立产业投资基金的政策建议

各地方政府应适当放宽政策、简化审批手续，吸引民间资本投资养老领域，设立养老投资基金；应加大政策宣传力度，允许信息公开化，为社会资本提供信息收集平台，并给予合适的政策优惠，增强社会资本设立养老投资基金的信心；政府应采取“放”、“管”相结合的手段，完善行政监管体系，一定程度上简化养老机构的手续审批程序，保证基金安全运行；同时政府应加强产业投资基金相关法律法规的建设，制定相应的产业投资基金管理办法，为企业设立、运作养老产业投资基金提供良好的法律政策环境。

4 结语

目前我国正处于建设新型养老机构的关键时刻，但资金短缺、融资渠道单一等因素都阻碍了养老机构的快速发展，要解决这些难题，仅对养老机构投融资体制的改革是远远不够的，还应为养老机构的发展提供完备的保障体系，建立健全的关于养老机构PPP模式的法律法规体系，完善养老机构PPP模式投融资管理体系，建立有效的政府部门和私人企业间的协调机制，明确双方的权利和义务关系，开辟新的养老机构投融资渠道。

参考文献：

[1]张雪娥.中国人口老龄化问题的特点及对策思考[J].市场论坛，2013（11）：19-20.

[2]张同功.我国老龄产业融资支持体系研究[D].中国社会科学院研究生院，2012.

[3]吴敏.基于需求与供给视角的机构养老服务发展现状研究[D].山东大学，2011.

[4]姜军.PPP模式应用于北京市养老机构建设的研究[A].《决策与信息》杂志社、北京大学经济管理学院.“决策论坛――管理科学与经营决策学术研讨会”论文集（上）[C].《决策与信息》杂志社、北京大学经济管理学院，2016：2.

[5]王建波，赵佳，贾英豪.城市地下综合管廊投融资体制[J].土木工程与管理学报，2016（04）：8-11，28.

[6]国家发展改革委办公厅.关于印发《养老产业专项债券发行指引》的通知（发改办财金[2015]817号）[Z].北京：中华人民共和国国家发展改革委办公厅，2015.

[7]中华人民共和国国家发展计划委员会.产业投资基金暂行管理办法[Z].北京：中华人民共和国国家发展计划委员会，2006.

[8]四川省财政厅，四川省民政厅.关于开展运用民办公助机制支持社会资本建设非营利性养老机构试点工作的通知[Z].四川：四川省人民政府，2015.