财政“省直管县”变调

按原定时间表，“省直管县”的财政管理制度改革，2012年底面临收官。但经过近年来“一刀切”式的强推，省直管县出现了种种不适之症，部分省份正将一些省直管县的转移支付项目重新划归市里。

财政省直管县，是指在政府间收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面，省财政与市、县财政直接联系。2009年财政部明确提出，2012年底前力争全国除民族自治地区外，全面推进省直接管理县财政改革。在业内人士看来，这一任务已经不可能完成。

种种迹象表明，作为一项曾经被寄予厚望的财政管理制度改革，省直管县的推动节奏正在放慢。财政部官员对《财经》记者称，行政管理体制不动，单独推进财政管理体制改革，肯定会带来一系列问题。关于财政省直管县改革的下一步，还要等上面定调子，接下来改革以怎样的节奏推行目前是个未知数。

财政部财科所副所长刘尚希认为，从国情来看，财政省直管县在中国大部分地区不具备可行性，强化并落实各级财政的辖区责任才是出路所在。

县级财力有限提升

省直管县主要是针对此前“市管县”的体制进行改革。1982年市管县体制开始在全国推行，建立的初衷在于增强大中城市实力，带动县域经济发展。事实证明，市管县体制在建立初期曾发挥出积极作用。但其弊端随后也逐渐显现，主要表现为带动效果有限，县域经济发展滞后，县级政府财政困难。

县域经济是中国区域经济的基本单元。据统计，中国有2070个县域经济体，占国土面积的95%，占人口的74%，占地区生产总值的60%。全国已转移的农村劳动力，县域经济吸纳了近70%。

省直管县体制建设，最早是作为支农政策进入公众视野。2005年6月，国务院总理在全国农村税费改革工作会议上指出：“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点。”

而后，省直管县财政体制改革被写入中央文件。经过多年的推进，2009年初，中央一号文件强调，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县的体制。

2009年6月，财政部印发《关于推进省直接管理县财政改革的意见》，明确提出2012年底前，力争全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。

实行财政省直管县改革，旨在发挥省级财政在省辖区域内对财力差异的调控作用，帮助缓解县级财政困难，减少财政管理级次，降低行政成本，推动城乡共同发展。

截至2011年底，全国27个省份在1080个市县实行了省直管县财政管理方式改革，约占全国县级总数的54%。

客观来说，近年来各省的直管改革在一定程度上充实和提高了县级财力。

河北省辛集市在改革前财政方面归石家庄市管理，改革后由河北省直管。辛集市财政局官员曾对《财经》记者表示，改革后一般性转移支付和专项转移支付直接到县，省级财政的资金拨付大幅增加。

改革前的2004年，省财政直接拨付该市的专项资金仅为778万元，改革之后专项资金逐年增加。2010年辛集市财政收入超过11亿元，留成5.28亿元。而该年上级财政拨付的专项资金和转移支付等各类资金，总计达到7.7亿元。留成收入与之相加，总额超过该年的财政收入。

其他很多省份，也不同程度地感受到财政省直管县带来的好处。不过财政部财科所副所长刘尚希对《财经》记者表示，县级财政可支配收入的增加，并非完全拜省直管县改革所赐，而主要是靠县级基本财力保障机制的建立。

2010年9月，财政部《关于建立和完善县级基本财力保障机制的意见》。按照规定，地方财政是建立县级基本财力保障机制的责任主体。其中，省级财政要完善省以下财政体制，加大对基层的财力倾斜和支持力度；市级财政要强化统筹所辖县区协调发展的责任，帮助困难县乡提高财政保障能力；县级财政要切实保障相关部门、乡镇基本运转支出和民生政策支出。中央财政对县级基本财力保障较好的地区，给予激励性奖励；对消化县级基本财力缺口取得成效的地区，给予保障性奖励。

到今年，县级基本财力保障机制已初步形成。据统计，2009年全国基本财力保障缺口县有819个，缺口额894亿元。2011年底缺口县减少到113个，缺口额下降到93亿元。

刘尚希表示，将县级财政状况的好转完全归结于财政省直管县，有以偏概全之嫌。2005年之前全国半数县乡政府发不出工资，原因并非市财政卡住不拨款，而是省里并未向下拨付。山东、四川等省“为做给上面看”，目前只在省内一部分县实行财政省直管，但全省县乡财政困难也不复存在，可见县级财政状况好转并非财政直管带来的好处。

“省进市退”之弊

另一方面，这项改革所带来的负面影响正不可避免地呈现出来。

最典型的弊端在于，省直管县财政改革和现行市管县行政体制并存，财政省直管县单独行进，体制性摩擦时有发生。辛集市人大副主任张国勋对《财经》记者说，几乎每年初，石家庄市都要求对全市的农村低保对象等每人一次性补助100元，春节前发放到位。

按照政策规定，石家庄与各县市各负担一半资金，但省直管县不包括在内。由于该项政策属于市级政策，省级财政不予补助，辛集市每年都需为此单独投入100多万元。石家庄每年还会出台其他类似政策，但“只出政策，不出资金”，省里也不管。

按照有关规定，财政省直管之后应该做到“省进、市不退”，也就是说市对县的各项补助继续由市财政直接下达到所属县。但实际情况往往是市级财政无责一身轻，支持县级经济发展的积极性大为降低。

安徽省无为县财政局也注意到了这种摩擦。该县财政局负责人撰文表示，改革后县级财权扩大，越过了市级，市级失去县级财政管理权，无疑会造成市级对县级行政管理的弱化。

而在行政管理方面，市级党政领导机构及部门单位仍在履行全市性事权，市级事权与财权不对称问题突出，与县级产生误会和摩擦的机会增多，加剧市县两级紧张关系。市级具有权力上的优势，往往设置较多考核评比和“一票否决”的内容，导致县级既要向省政府和省财政跑财力、资金、项目、政策，又要向市政府汇报工作，争取理解和支持，面对省市两个“婆婆”，关系不好处理。

根据2010年全国预算会计研究会所做的调研，尽管实施财政省直管县管理方式改革后，省要求市级做到“省进、市不退”，继续发挥市级财政支持县域经济发展的作用，但在具体执行中，各地通常表现为“省进市不进”或“省动市不动”，扶持县域经济发展的积极性明显减弱。

市级财政的重新定位也成为问题。从辽宁省财政部门反映的情况看，财政省直管县不利于财力偏弱的地级市的发展。原来还可以利用市管县的便利集中财力向城区建设倾斜，直管之后不能再从县里获得利益，财政困难由此增加。

受此类影响，在湖南常德，市级财政还面临巨额债务可能无力偿还的问题。常德市的市级政府性债务余额超过40亿元，当初市政府举债的初衷是使全市及所辖县经济更好地发展，实行财政省直管县后，市级财政收入受到严重影响，债务还要自己背。

实践证明，财政省直管县还容易引发区域性公共产品供给危机。很多公共服务，比如抗旱排涝、卫生防疫、环境保护等往往涉及多个县域，缺少市级协调和支持可能导致跨县域公共服务缺位。

除体制性摩擦，省级财政管理工作的难度也大为增加。在无为县，改革后省财政激增了57个管理单位，该县财政局负责人认为，尽管有自动化、信息化办公条件做支撑，但由于县级管理水平有限，各项业务直接面对省级财政，有些工作质量标准，尤其是理财水平难以达到省财政的要求。

辛集市财政局有关人士说，全省的直管县工作人员都往省厅跑，省厅的相关处室编制又没有增加，已经明显感受到管理范围扩大所带来的压力，有“忙不过来”之感。

“市管县”回潮

据了解，目前河北省级财政部门面临着巨大的工作压力，加之信息化工程建设在欠发达县相对滞后，省与县之间文件、报表的传输及业务的沟通往往不畅。据此，河北省财政厅拟将一些管理县市级财政的事务性工作，再次移交给设区市代管。

无独有偶，安徽省目前也已经开始这样做，一些针对县里的民生工程、农业专项等的转移支付，重新回到了市管县的格局，旨在强化市一级的监管责任。

此前曾到安徽省实地调研的刘尚希表示，如今信息技术空前发达，但这并不意味着所有财政项目管理就可以一次到位。比如，安徽省一些民生项目省里直接安排到县里，资金划拨可以依靠信息化，但具体情况如何不能只听县里的汇报，还要实地查看实施效果。“很多具体的工作，信息化替代不了。”刘尚希说。

在安徽，按照省里的要求，资金直接下达到县后，市里应对项目实施进行监管，但市里认为资金未经市级无法监管。多年来这样的摩擦屡屡发生，为保证实施成效，一些项目只好再回归市财政。

各方开始反思，财政省直管县是否适用于全国。在财政省直管县的改革中，浙江模式是不少地方借鉴的蓝本。1992年至今，该省已连续四次出台政策，扩大一部分经济比较发达市县的经济管理权限。

辽宁省财科所所长王振宇对《财经》记者表示，浙江具有特殊的省情，在全国不具有普适性。浙江省大中城市偏少，地级市规模不大，对县域经济的辐射和带动作用有限，因此适宜推行直管，而这种条件并非省省具备。而且实践证明，省直管县并不能将所有问题解决，比如大力推行改革的海南省就效果平平。财政省直管县是为解决县乡财政困难问题实行的权宜之计，治标不治本。“可以预计，总有一天会走回头路的。”王振宇说。

王振宇说，地方经济都是区域经济，没有必要人为割断，抛开行政体制的财政体制单边改革是一种越位性改革，往往会带来混乱。而且，国务院原文件要求有条件的地区实行改革，到财政部文件中则变成全国一盘棋，这不合适。据他了解，对于2012年底完成财政省直管县的目标，财政部内部的争议也比较大。

另外，省直管县的改革目标之一在于减少政府层级。这是否意味着层级越少越能管好？王振宇说，中央直接管基层政府就能管好吗？从国际经验看也并非层级越少越好，法国只有50多万平方公里，人口6000多万，尚有四级财政，中国这么大国家、这么多人口只设置三级财政并不妥当。一刀切地进行省直管县改革不可取，各级政府根据省情应该拥有一定的选择权。

有研究认为，中国省级行政管理幅度以1∶50为宜，即一个省管50个县市。而据统计，目前全国所辖市县超过100个的有24个省，49个以下的只有9个省。省直管县改革后，许多省级财政的管理单位，由原来的15个左右迅速增加到100个上下。如果处理不好，财政管理难免鞭长莫及。

对于改革后出现的省级财政管理半径难题，有学者主张逐步调整省内县级行政区划，或者将省级区划缩小，增加省份的数量。刘尚希认为，实施难度有多大暂且不提，这些措施实为削足适履之举，并非解决问题的关键。

求解“辖区财政”

“强推财政省直管县，等于医生未查明病因就开始动手术，那不是要死人吗？”刘尚希表示，政府层级变化有一个自然的发育过程，只可顺势而为，不可强力推行。基层财政困难问题的解决，依靠市级再次管县也不现实，根本之策在于强化各级财政的辖区责任，建立有效的辖区财政责任机制，这也是省以下财政体制改革的核心。

按照现行财权与事权相匹配的思维逻辑，每级政府都各过各的日子，追求各级财政自治的状态。如此，每一级政府就都要有自己的财源、税源、财权，以与其事权相匹配。这使每级政府都把焦点对准了本级财政，而不是辖区财政，导致各级政府的辖区财政责任缺失，尤其是省级政府。这种重视本级财政、轻视辖区财政的格局，也导致政府层级越低，财政地位越不利。

刘尚希认为财权上移不是错，但要有一个前提条件，那就是上级政府重视辖区财政，也就是一级政府必须对所辖区域的财政负有纵向平衡和横向平衡的责任。省级政府对于省、市、县、乡之间的纵向财政平衡和各个地、市、州之间的横向财政平衡负有责任，市一级也应是如此。在这个前提条件下，财权上移的同时，财力才会下移，基层财政才不至于“哭爹喊娘”。

前述财政部官员表示，财政省直管县改革并非财政体制的根本性变化，而是一种财政管理方式的变革，最初是为减少层级、实行扁平化管理以及解决县级财政困难而设。改革实行以来各地都在探索，探索过程中方方面面有各种意见，有赞成的，有不赞成的，有的地方改革比较积极，有的偏于保守。由于该改革不涉及中央和地方财力分配最核心的内容，只是管理制度的变化，所以各地实际操作的弹性也非常大。而且，在行政体制不动的情况下，单独推进财政体制改革肯定会带来一系列的问题，比如市级财政如何重新定位等。

该官员说，减少财政层级是不是最佳途径、管理上是不是最省力省事，现在都很难讲。改革接下来如何走，还要等上面定调子，研究以一种怎样的统一形式往下推。在定调之前，只能以现在这种状态先维持着。