省直管县财政体制研究评析与思考

摘 要：“省直管县“财政体制是近年学术界研究的重点领域。本文选取核心期刊的相关文献，对相关研究成果进行梳理及评价。以期扩大研究视野，明确各级政府间财政关系，探究改革的问题和经验借鉴，推进省直管县财政体制，深化和完善省以下财政管理体制，促进县域经济发展，缩小城乡差距，促进县域公共产品的有效供给，实现社会公平和财政民主。

关键词：省直管县；政府层级；县级财政；县域经济

东部地区财政“省直管县“和扩权强县试点取得显著成效后，学术界对“省直管县“财政体制的分析和研究日渐增多。作为省以下财政体制改革的一大创举，省直管县改革在党和国家重要文件、领导人讲话中均有提及。省直管县改革作为当今理论与实践中的重大问题，已经得到学术界深入讨论。总结归纳相关研究的阶段性成果，并从中挖掘进一步研究和提升的空间，对于完善“省直管县”体制改革相关问题研究具有十分重要的借鉴意义。本文选取核心期刊论文进行梳理，从“省直管县”体制改革研究的研究内容和研究方法两个方面做以简要述评。

从研究方法上看，早期关于省直管县改革的研究多为定性分析和规范分析，主要是以经济学的相关理论为支撑，分析“市管县”体制的弊端，“省管县”的理论逻辑和现实动因。在“省直管县”财政改革研究的深入阶段，分析方法主要包括规范分析，实地调研和实证分析研究，并运用经济学，政治学，法学等相关学科内容研究各地实践经验和存在的问题，提出推进省直管县改革的思路。此外，由于试点县的增多以及试点时间的推移，样本数据的出现使得定量分析称为可能，也使得研究更趋于科学，细化，也使得研究成果更具说服力。

从研究内容上看，学术界展开了全方位的探讨，视角日趋全面，主要集中在以下几个方面：

1.地方政府层级与“省直管县”

研究认为，当前我国五级政府层级成本高，行政效率低下，阻碍了经济、社会的协调发展，因此减少政府层级改革是客观要求和必然趋势。[1]委托层级多偏多，信息不对称，上级政府缺乏能力和动力监督若干层级的下级政府，容易形成道德风险，因此有必要较少政府财政层级。[2]“省直管县”改革有利于降低行政成本，提高政府政策信息传递的准确性、有效性和管理的绩效。

2.“省直管县”对县级财政的影响

有观点认为，省直管县改革提高了县级政府的财政自给率，但其政策效应呈边际效益递减趋势，其中改革对县级市、富裕县和规模较大县的政策效应最明显。[3]还有研究指出，省直管县并不能从根本上解决县乡财政困难，[4]这是因为县级政府为经济增长而竞争的激励更强，改革难以孕育县域经济发展的的内生动力。此外，贾俊雪等通过实证分析得出，财政收入分权水平提高有利于增强县级财政的自自给能力，实现县级财政解困，而包括撤乡并镇改革和省直管县体制创新在内的政府治理结构改革在增强县级财政自给能力和改善财政状况方面没有取得明显成效，其中省直管县体制创新反而不利于县级财政自给能力的增强。[5]

3.“省直管县”对县域经济发展的影响

不少研究认为，省直管县改革较少政府层级，赋予县级更多资金，优惠政策，资源和发展的自，决策权，有力推动了县域经济发展。高军等利用江苏省51个县（市）空间面板数据进行分析发现，“省直管县”财政体制对经济增长的作用主要是通过县（市）扩权而产生的“政府竞争效应”实现的。[6]也有研究指出，郑新业等基于河南省数据研究发现，省直管县改革提高了被直管县经济增长率1.3个百分点，并且是经济分权，而非财政分权构成了增长的源泉。[7]李猛的研究视角聚焦于省直管县对宏观经济的全面影响，研究改革方案能否促进经济稳定和持续繁荣。其研究结果表明：政府层级体制对宏观经济的影响具有不确定性，改革的关键点不在于省直管县这一具体形式，而是在于转变政府职能的同时缓解县乡财政困境。当县乡财政困境得到明显缓解时，省直管县有利于中国经济平稳较快增长，如果县乡财政困境未能根本解决，省直管县不利于中国经济平稳较快增长。[8]

4.“省直管县”与县级政府公共产品供给

地方政府在进行省直管县改革中出现了一个不太乐观的趋势，即随着省直管县改革的不断推进，县级政府获得更多的经济自，使其发展经济的能力增加，可能造成其为了追逐政绩而忽视公共服务的状况发生。生产性公共服务供给得到了强化，而服务性公共服务并没有得到改善。因此，在实施省直管县改革之后，省级政府应该加大对县级政府的监督和约束，以此来制约县级政府的建设冲动。

小结

总的来看，理论界有关“省直管县”体制改革的研究成果，可谓数量众多，角度各异，其中不乏一些真知灼见，但各地实践的条件、模式和效果也不相同，改革在诸多方面存在着问题，仍然有进一步提升和拓展的研究空间。鉴于此，未来关于省直管县的研究应该集中在以下几个方面：1.重点研究省直管县改革对解决县乡财政困难的影响程度和路径，对县域经济发展的影响程度和路径。分析导致改革成效差异的原因，倡导因地制宜，即使是同一省内，改革的模式也不必然相同。2.财政体制与行政体制融合问题，研究省直管县改革如何从财政直管过渡到行政直管。3.省直管县改革促进县级财政收入增长的同时，能否增强县级政府提供社会管理和公共产品的能力。民众是否享受到了省直管县改革带来的效益，财政是否趋向于民主。

制度的创新源于人们对现存制度的不满意或不满足，追求更优制度的心态，即由制度非均衡到均衡的过程。因此，对“省直管县”财政改革的研究成果进行梳理，明确改革的难点和重点，探寻因地制宜、循序渐进的财政体制改革路径，有利于完善财政管理体制，推动制度创新，发展县域经济，缩小城乡差距，促进县域公共产品的有效供给，实现社会公平和财政民主。（作者单位：四川大学经济学院）

参考文献：

[1] 魏晶雪.减少行政层级的改革思考[J].现代经济探讨，2008（1）

[2] 贾康，于长革.“省直管县”财政改革的意义、内容及建议[J].中国税务，2010（4）

[3] 刘佳，马亮，吴建南.省直管县改革与县级政府财政解困――基于6省面板数据的实证研究[J].公共管理学报，2011（7）

[4] 庞明礼，李永久，陈翻.“省管县”能解决县乡财政困难吗？[J].中国行政管理，2009（7）

[5] 贾俊雪，郭庆旺，宁静.财政分权、政府治理结构与县级财政解困[J].管理世界，2011（1）

[6] 高军，王晓丹.“省直管县”财政体制如何促进经济增长[J].财经研究，2012

[7] 郑新业，王晗，赵益卓.“省直管县”能促进经济增长吗？――双重差分方法[J].管理世界，2011（8）

[8] 李猛.“省直管县”能否促进中国经济平稳较快增长？[J].金融研究，2012（1）