我国地方政府融资平台风险防范问题研究

【文章摘要】

建立地方政府融资平台是地方政府在投融资机制方面的重大创新，主要用于解决地方经济建设和资金相对短缺之间的矛盾，为地方政府进行基础设施和公益项目建设，提供了非常有力的资金支持。随着地方政府用于基础设施和公益性项目建设等财政性支出的银行信贷资金规模不断扩大，地方政府融资平台所蕴含的风险也不断积累，引起有关各方的高度关注。

【关键词】

融资平台；风险信贷；资金融资

0 前言

2008年底，中央政府制定四万亿投资计划，地方政府的融资平台也随之迅速发展。适度宽松的货币政策的实施，使得商业银行快速扩大信贷资金规模，加大对地方融资平台贷款的支持力度。由于地方政府融资平台大多以财政资金作为担保向商业银行贷款，随着地方政府融资平台贷款规模的不断扩大，以地方财政作为担保的地方政府债务也随之不断增大，使得地方财政资金用于偿还银行信贷的压力不断增大的问题日益凸显。

1 地方政府融资平台的现状

1.1 地方政府融资平台的作用

2007年次贷危机爆发以来，中央政府出台了大规模的经济刺激计划。2009年3月，央行和银监会联合《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》。根据这份文件的有关精神，地方政府纷纷设立融资平台，并不断扩大融资规模，以支持快速增长的地方经济发展资金需求。具体表现为以下特点：

（1）地方政府发挥行政主导作用，发起和推动融资平台的发展。（2）平台规模日益扩张、平台层级逐渐下移。（3）平台负债程度过高，盈利水平较低。（4）银行信贷成为平台融资的主要手段。

1.2 地方政府融资平台的主要融资方式

地方政府融资平台的主要融资方式为：

（1）“政府融资平台+金融机构”的融资方式。

（2）以发行债券、中期票据、短期融资券等方式进行融资。

（3）以股权、债权、物权等形式进行融资。

（4）BOT、BT、PPP等项目融资模式。

1.3 地方政府融资平台的还款来源

总体上，我国地方政府融资平台的还款来源主要包括地方财政收入资金、中央返还资金和转移支付资金、地方政府基金收入资金、融资平台的经营性收益等。其中，地方财政收入资金由地方税收和非税收入构成，是还款来源的主要组成部分，大约占44%。中央返还资金和转移支付资金是还款资金的第二大来源，大约占33%。地方政府基金收入大约占比21%。

具体而言，地方政府融资平台的还款模式主要有以下三种：

第一种模式是以地方财政的收入资金直接还贷。这种模式主要用于那些没有经营性收益用于偿还平台债务的平台项目。

第二种模式是由地方政府先代为偿还融资平台的债务。这种模式主要用于那些没有稳定现金流量和收入预期的融资平台项目。

第三种模式是以融资平台项目的经营收益权用于还贷。这种模式下，地方政府转让融资平台项目的固定年限经营收益权给债权人，不再需要准备“真金白银”用于还贷。

2 地方政府融资平台的风险成因分析

（1）地方财政资金在财政收入中所占比重不断下降。

1994年国务院实施分税制改革以来，中央和地方政府财政收入分配格局发生了根本性变化。中央政府财政收入所占的比重大幅增加，地方政府的财政收入所占比重随之降低。使得出现中央和地方政府之间财权不断上移，而事权不断下放，放大了“财权”和“事权”之间不匹配的冲突，要求地方政府自行拓宽财政支出资金来源。

（2）融资平台公司的定位过宽，其设立和运作模式均缺乏规范性。

地方政府为推动地方经济建设，而推动设立地方政府融资平台，使得融资平台的政治意义远大于市场意义。地方政府往往不会对融资平台公司提出具体的经营目标，仅仅要求融资平台公司确保实现推动地方经济发展的初衷。但是我国地方政府融资平台在设立和运作过程中均缺乏规范性，导致各种风险不断产生。具体表现在：

第一、地方政府融资平台公司定位不够精细，在业务范畴的“篮子”里塞入了太多的发展目标，使得平台公司的发展缺乏专注性，对高层管理人员提出了较大的能力挑战。

第二、地方政府融资平台公司普遍存在公司建立时间短，基础制度建设薄弱，起步资金短缺等现实性困难。

第三，目前很多地方政府融资平台公司的管理制度欠缺规范性，主要表现在以下几点：

一是，地方政府融资平台公司的法人治理结构存在很大缺陷。这些平台公司存在浓厚的行政主导色彩，公司的决策目标不以市场目标为导向，仅以地方政府的领导意愿为导向。缺乏经营业绩考核带来的压力，对平台公司的运营管理带来巨大的不确定性影响，没有建立符合现代企业制度的规范准则。

二是，地方政府融资平台公司缺乏清晰的市场责任主体。这些平台公司通常仅仅负责对外融资，并非资金使用项目的管理主体，很难厘清相关的责任划分。

三是，地方政府融资平台公司在投资运营过程中，存在“一哄而上”的拍脑袋决策机制，缺乏长远的规划。

（3）没有建立强有力的约束机制，内部约束和外部监督双双缺位。

地方政府迅速增长的财政支出规模使得地方财政的压力逐日膨胀。因此地方政府大量发债，以缓解不断增加的融资压力，期望通过大规模的融资资金来满足地方基础建设的资金需求。因此，地方政府不断放松约束标准，内部约束和外部监督双双缺位，放大了融资资金安全的违约风险和道德风险。

3 地方政府融资平台的风险防范对策

地方政府融资平台是基于我国当前的国情而应运而生的，它的设立和发展都具有一定的现实性与合理性。在地方政府的大力推动下，融资平台快速扩张，融资规模迅猛增长，在推动地方经济发展中发挥了重要作用。但是，我们也不能因此而忽视其所带来的各种风险。有关各方应正视问题的存在，推动实施全面的融资平台利弊分析，不断完善制度建设，加大对防范融资平台各种风险的重视程度。探索新的有效方法，用于防范和化解可能出现的融资平台风险，推动地方政府融资平台建设沿着健康轨道继续发展，为实现地方经济发展作出新的有益贡献。

（1）依照市场经济规则，对地方政府融资平台进行全面规范化、透明化和市场化改革，建立“科学融资”模式。

（2）完善相关制度，明确地方政府的责任划分，将地方融资平台公司的融资、投资行为纳入法制化轨道，建立利用地方财政偿债的长效化机制。

（3）督促商业银行完善对地方政府融资平台放贷资金的风险管理，提高对各种风险的防范意识。

（4）拓宽地方融资资金的来源和渠道，不断创新融资方式，保障地方政府施政需要。

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