换届如荼,10万干部找出路

当中国改革走过最初所有人都获利的阶段，改革的每一步推进，都意味着可能带来某一群体的利益削减。社会诸多领域存在的新老问题，有待于在深化改革中获得解决或缓解。2006年伊始到2007年中结束的换届正在进行中，新一轮改革即将启动。那么，本轮改革将引发怎样的利益调整？

换届直指体制改革

截至去年下半年，全国已有14个省份完成了省市县乡（镇）四级党委换届。据悉，剩余17个省份的换届工作，将在今年上半年全部完成。种种迹象表明，这次换届工作不仅仅是一个单纯的换届问题，而是与机构改革并行，贯穿着中央一系列干部制度的新举措。

从已完成的换届看，这次换届中干部年轻化的指标之硬超过以往任何一次，中央明确要求省级党委班子中，50岁以下的要有3名，45岁左右的要有1名。已经完成党委换届的省份，在领导班子配备上呈现出“4、5、6”的三级梯次格局：既有上世纪40年代出生的，也有50年代出生的，还有60年代出生的，形成老中青搭配的格局。随着、孙政才、履新，上世纪60年代出生的官员，也开始进入省部级决策层。

从较早换届的辽宁到较晚换届的江西，被媒体热炒的党委班子“一正两副”模式几成定式。目前全国已换届的省、市、县三级党委内部，除民族地区外，书记、副书记基本上都按照“一正两副”的要求配备，常委人数基本控制在11至13人。

年轻化和削减副职使得领导班子人数锐减，但不久前中央组织部又专门发出通报，要求各地继续整体推进领导班子配备改革，加强对领导班子配备改革后新的领导体制和工作机制的探索。这表明，这些改革只是中央为优化地方党委领导体制和工作机制而走出的第一步，后面还将有一系列后继配套运作。

据估计，这次换届完成后，约有10多万干部要离开原有岗位，数量之大前所未有。“这不是简单的干部数量减少，而是要进行体制改革。”国家行政学院教授汪玉凯如是说。专家称“这次机构改革是动真格的”，干部制度改革成为政治体制改革的重要环节，并且最有可能成为深化政治体制改革的新突破口。

在这次地方党委换届和十七大党代表选举中，有很多扩大民主和党内民主的举措，如对新领导班子人选进行全额定向民主推荐，对现任领导班子成员进行民主测评，适当扩大会议推荐范围，扩大差额选举的比例，确定代表候选人预备人选之前，要向派、工商联和无党派人士通报并听取意见等等。力度非常之大。1月20日，《人民日报》又发表评论员文章，提出在党的十七大代表选举工作中充分发扬民主。很多人联想到2006年4月访美时重复说了两次的“没有民主，就没有现代化”。有分析人士认为，中央以近期地方党委换届和十七大代表选举为契机推行的一系列党内民主措施，是为十七大政治体制改革奠定基础。

人事泡沫

副职领导职位过多，一直是我国党政机关存在的一个弊端，这一点在地方尤其是基层党政系统中表现得尤其突出。一个县市乃至一个乡镇，正职之外配备七八个乃至十几个副职的现象，在许多地方都并不罕见。特别是一些穷困县，因为不能给干部好的工资待遇，便想方设法提高干部级别，有的县一个小小的宣传部就有9个副部长。这次换届严格限制副职数量对精简机构意义重大。

就已完成换届的省份看，因为减少副职等政策，领导职数大幅减少，每个乡镇领导职数减至现在的8至9名，可以说成绩显著。但随之而来的问题是，这次换届，一个县就需要消化100余名领导干部，一个中等规模的市就涉及1000多名领导干部的进退留转。据最新统计，全国已有157个市、2267个县、32315个乡完成党委换届，市、县、乡党委领导班子职数比上一届分别减少60多名、960多名、2.28万多名；党委副书记实际配备人数比上一届分别减少280多名、4200多名、3.58万多名。按此比例，此次地方党委换届将有十多万干部需要安置。

对没到年龄的干部来说，不能当副书记了，并不意味着离开党政干部位置。通行的办法是，上调到各部门，如乡镇一级的副职上调到县一级的各局任职，有的还能升半格。或者调到人大政协。上世纪80年代末90年代初，因为干部越来越多，职位开始不够安排，一种变通的办法是，比如副厅级干部，可能给安排一个正处的岗位，但依然给副厅的待遇。还有很大一部分人被安排到事业单位，如省部级副职安排到省部级高校任副校长。实在安排不开，还有一个过渡性的方法，先去进修一年半载，等有了合适职位再安排。总之，只要没有犯大错误，不会不安排。几乎历次的机构改革都是这样一个套路。

但是，这次换届面广人多，涉及全国数以千计的县和数以十万计的领导干部。这么多的干部如何安置？从省、市到县、乡镇四级都在进行机构改革，也给干部的转移安置增加了难度。同时，事业单位改革也在大力推进，随着事业单位的分类改革，能接纳干部的空间迅速缩小。

尽管政府越大、官员越多，其效率就越低，但为了安置干部，政府部门职位必然越来越多，精简后的机构终会再次膨胀。随着我国机构改革在精简、膨胀、再精简、再膨胀的怪圈中循环，目前我国有着世界上最庞大的干部官员群体，官多为患。一个省往往有四五十个省级干部，几百个乃至上千个地厅级干部，一个县有几十个县级干部，用前中央组织部部长张全景的话说，这种状态可以说古今中外都没有过。汪玉凯表示，机构膨胀是一个全球性问题，西方国家也没有完全解决，但是中国的问题更严重一些，因为在定岗定编上并不非常严格，随意性较大。

有关数据显示，过去几次机构改革，机构似乎精简了，但干部总人数却呈增加趋势，平均每次机构改革，财政都要增加15%的开支。这次机构改革虽然动作很大，但是因为干部整体数量不会减少，如果没有进一步的配套改革，将会遗留很多难题。

干部的利益

在这次地方换届中，《人民日报》在头版突出位置发表评论员文章，呼吁领导干部要讲大局，讲党性，树立正确的权力观。有分析人士认为，《人民日报》的文章是在敲警钟，因为这次换届涉及众多干部的升迁和安置问题，已经使少数干部人心浮动。中央党校“中国社会形势分析与预测”课题组的问卷调查显示，在领导干部最关注的改革中，列第一位的是机构人事制度改革，34.8%的领导干部把其视为自己最关注的改革。

消息人士透露，机构改革下一步可能会推动一些部门的整合，使政府机构设置更为合理。这一举动同样会涉及干部安置问题。

为了解决干部问题，一些地方模仿企业实行内退，到退休年龄之前先退居二线。也有城市曾经进行过试验，留下退路后让一批官员在一定时间内自谋生路，其中有些人在外面找到了自己的位置，主动不再回到干部系列内。但似乎都没能从根本上解决问题。

长期以来，我国对干部的培养和任用，都是“全包型”的，承担在管理体制中的晋升和保障，没有位置，想方设法也要安置。去年年中出台的《党政领导干部职务任期暂行规定》等文件，使干部制度改革向前迈了一大步，尝试破解干部能上不能下等长期难题，但是还有很多问题有待解决。

北京大学教授徐湘林认为，不应该对干部进行全盘保障，而应鼓励这些干部通过民主竞争竞得岗位，现有不能胜任的，可以走人。在机构中失去位置的年轻干部不应该被“养”起来。但他同时也指出，乡镇一级干部人数众多，而且都是当地的精英，分析能力、判断能力在当地相对较强，如果强制性要求其中失去位置的人退出干部系列，很可能导致这部分人和基层的行政体制产生对立，影响社会稳定。

公务员可以分为政务类和业务类，有专家建议，可以把两类干部区别对待，缩小对干部全包式的保障范围。

虽然干部制度改革一直在推进，但社会上对干部尤其是公务员系列还是存在一种质疑，认为当工人、农民等社会不同阶层为改革付出代价的时候，这一阶层属于什么好处都占的阶层，经商热时可以下海，实行阳光工资就涨薪水，现在还可以变相福利分房，享受公费医疗等等。公务员更被认为是现在最有安全感的职业，因此近年来报考公务员热持续升温。

借助这次换届推动机构改革，让干部制度改革真正成为政治体制改革的突破口，恐怕还有一段艰难的路要走。