论“小产权墓”

【摘要】随着天价墓地频出，越来越多人担忧死后亦难安。而由农村公益性墓地衍生而来的“小产权墓”凭借价格优势备受殡葬服务消费者青睐。本文拟从小产权墓现状入手，通过分析其产生原因及危害性，以期为规范小产权墓乱象尽绵薄之力。

【关键词】 小产权墓 产生原因 危害性

一、小产权墓的概念和特点

小产权墓是指农村公益性公墓中违法对外销售的墓地。所谓农村公益性墓地即在集体所有的土地上，由享有该土地所有权的的乡（镇）政府或村委会单独开发或者与其他开发企业联合开发建设的、提供给本村村民的公益性墓地，严禁对本村村民以外的人出售。

据此，小产权墓特点如下：

（1）建立在集体土地所有上，土地利用自决。由于小产权墓所售墓地是农村公益性墓地――其占用土地为集体所有，但因建设审批程序松散，集体组织拥有较大的土地利用自决权，往往会因为追求经济利益，改变原有使用性质。

（2）除为本村成员丧葬服务外，还对外销售。农村公益性墓地是为当地农村村民提供的集体骨灰安葬地，由县级民政部门批准，不得对村民以外的其他人员提供墓穴用地，具有成员权性，对外出售墓穴和骨灰存放格位按照非法转让行为处理。小产权墓则是在向集体以外的人非法转让集体土地使用权，并以此营利。

（3）交易得不到法律保护。小产权墓缺乏完善的墓地管理，买墓人仅获得交易凭证，缺乏物权上的约束力，未获取墓穴使用权的合法证明。由于小产权墓买卖本身具有违法性，一经查处，买墓人的权益难以得到有效保障。

二、小产权墓产生的原因

（一）城乡墓地市场的供求不平衡

城市的发展致使城市土地供求矛盾日益激烈，城市公益性墓地缺位、经营性墓地价格一路高走，导致城市居民的殡葬需求难以得到有效满足。与此相反，农村的公益性公墓却多有闲置：受传统丧葬观念影响，村民不愿意花费代价葬在村集体的公墓中而选择自留山自留地或所谓风水更好的地方，乱葬现象严重。两相结合，小产权墓“应运而生”。

（二）管理力度不强，违法成本较低

殡葬法治建设工作滞后：我国现行相关的法律法规只有1997年颁布的《殡葬管理条例》和民政部1992年颁布的《公墓管理暂行办法》，很多实体规定都已不再适用，农村公益性公墓的管理规定更是少之又少。另一方面，执法不严、处罚力度低，2012年行政强制法颁布后废除了《条例》中强制性规定后，民政部对违规经营常采取放任态度：一是难以管理，强制平坟等措施极易激发社会矛盾，此点从2012年“周口平坟”事件可窥之一二；二是可以借罚款之名“创收”。因此“小产权墓”屡禁不止。

（三）经济利益驱动

随着城市化的高速推进，土地的商品价值日益凸显，较之传统的农作物种植，在土地上修建墓群对外出售，显然获利更丰厚，受利益驱动，小产权墓由此产生。另一方面，农村公益性公墓的建设审批手续简单――经乡镇政府审核同意后，报县政府审批即可――使得集体土地所有者更容易实现小产权墓的对外销售。

三、小产权墓的危害性

（一）购买者的权益难以保障

小产权墓在法律上是不合法的存在，故无法得到任何法律的有效保护。随着农村土地流转的发展，数量庞大的小产权墓将会产生众多纠纷：一旦将来土地被国家征收，拥有成员权的农村村民会得到相应的补偿与安置，但购买小产权墓的城市居民其权益却难以得到保障。

（二）不利于耕地保护、合理规划、土地资源的综合利用

伴随着经济社会发展带来的城市规模日益扩大，土地资源的商品价值也日益彰显，部分区域的土地通过改变土地利用用途――将农用地改为非农用地――来换取高额收益，由此带来巨大的经济利益。激剧膨胀发展的小产权墓一方面无疑会破坏政府对其区域内土地资源的有效利用和规划，导致土地利用结构面临失衡的危险；另一方面集体为谋求经济利益将大量农用土地转变为非农用土地建设，不利于耕地的保护，粮食安全保障也将成中国面临最现实的问题。

（三）鼓励不劳而获，违背公平原则

小产权墓发展很大一部分原因在于该区域或其附近区域的经济发展和高速率城市化进程。因土地所处位置、相关城市规划，导致其他条件相同、价值相当的土地不能借此实现高额经济利益，这对于其他处于非特定地区的土地所有权人而言无疑是不公平的。辛苦耕种土地的人收益微薄，将土地简单买卖却能获得远高于耕种的收益，这对辛苦劳动的全体而言也是极大的不公平。

四、规范小产权墓的建议

尽管经营小产权墓属违法行为，也会导致买墓者权益难以保障、破坏社会公平和土地利用结构失衡等一系列社会问题，但我们也应看到其存在的合理性，在规范整治小产权墓时避免一刀切。

（一）坚持疏禁结合的管理策略

正因为小产权墓涉及群众基本的“生养死葬”需求，处理不当，容易引发社会纠纷、破坏社会和谐安定，因此必须坚持疏、禁结合的策略。对于现存的，按照公益性墓地的建设标准规范管理；处在萌芽阶段的，一律依法铲除、严肃处理，并追究相关人员责任。

（二）两头并进，统筹管理城乡公益性墓地

一方面，政府应加大对城市公益性墓地建设的投资，使城市公益性公墓的数量、设施质量有所上升。与此同时，政府还应推广宣传节地生态葬，鼓励居民选用壁葬、树葬、海葬等新型丧葬方式，并给予适当奖励；另一方面，民政部门对农村公益性公墓应加强规范管理，依法取缔小产权墓的经营、严肃处理，同时对村民的殡葬观念加强引导，劝导村民将私自在自留山、自留地、荒山等处修建的散坟迁至集体公墓，从根源上减少小产权墓的供给量。

（三）完善殡葬管理法律法规

规制小产权墓乱象，要有法可依。因此必须完善现阶段的殡葬管理法律体系，尤其是农村公益性墓地的建设管理法规。对于违法建设农村公益性公墓、违法对外经营的情形，应在法律中明确其处罚方式、处罚力度：实行个人追责、没收违法所得、罚款以及赔偿因取缔小产权墓给买墓人带来的损失，构成犯罪的，还应追究其刑事责任。以法律震慑小产权墓经营者。

小产权墓的治理并非一蹴而就，需要多方配合努力，完善法律法规，深入推进殡葬改革，引导公墓建设的规范化发展，才能获得最大收益。