我国村镇银行的现状\问题及建议

摘 要：建立村镇银行是为了解决我国现有农村地区银行业金融机构覆盖率低、竞争不充分、金融供给不足、金融服务缺位等问题。但作为新生事物，村镇银行在建立及运行中还存在偏离“三农”、存贷比较高、业务功能不健全、政策扶持不到位、监管政策不完善等问题。因此，要规范对村镇银行的基础管理和经营考核，增强其服务“三农”的能力，健全风险防范体系和政策支持体系，加强组织结构创新，以此促进村镇银行的健康发展。

关键词：村镇银行；业务经营；生存环境；监管

中图分类号：F830.34 文献标识码：Ａ 文章编号：１００６－３５４４（２０11）０3－００20－05

村镇银行，指经银监会及其下属的银监局批准，在农村地区设立的主要为当地农民、 农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机构。 自2006年底以来，银监会、人民银行等管理部门陆续颁发了支持村镇银行发展的相关政策和实施细则， 并期待这一政策设计能在解决农村金融网点覆盖率低、 资金供给不足、竞争不充分等问题中有所作为。但从实际运行情况看，村镇银行在解决“三农”贷款难的问题上还未能发挥出实质性的作用，其金融服务能力和效率与设立村镇银行的政策初衷尚有相当差距。

一、我国村镇银行的发展现状

2006年l2月20日， 中国银行业监督管理委员会出台《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策， 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》（以下简称《意见》）；2007年1月22日，银监会制定并《村镇银行管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）；2008年5月，人民银行和银监会《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》；2009年4月，财政部《中央财政新型农村金融机构定向费用补贴资金管理暂行办法》。7月，银监会《新型农村金融机构2009年-2011年工作安排》；2010年4月22日，银监会发出《关于加快发展新型农村金融机构有关事宜的通知》（以下简称《有关事宜的通知》），进一步细化了对村镇银行等新型农村金融机构的鼓励、引导和督促政策。

从2007年3月1日， 全国首家村镇银行――四川仪陇县惠民村镇银行成立以来，截至2010年底，全国已获准开业的村镇银行达到349家 [1] 。从发展现状看主要有三个特点：

1． 发展速度慢。按照银监会《新型农村金融机构2009-2011年工作安排》，到2011年末，全国要设立1027家村镇银行。但2007年只开业19家，2008年开业72家，2009年目标是312家，只开业了57家，2010年目标是344家， 只开业了197家，2011年要开业678家才能完成计划，显然令人担忧。

2． 大型银行热情不高。 在2010年末已经开业的349家村镇银行中，主发起人为政策性银行、国有大型商业银行、 股份制银行和外资银行的总共不到50家， 其他近90%的村镇银行主发起人是城市商业银行、农村商业银行、农村合作银行、农村信用社等地方中小金融机构。 传统大型金融机构对设立村镇银行的热情并不高，截至目前，工、农、中、建、交“五大行”仅发起设立了12家村镇银行，其中，工行2家、农行4家、建行4家、交行2家，中行则尚未涉足村镇银行。

3． 设立动机存在质疑。 缺乏基层网点的国家开发银行较为积极，已经设立7家村镇银行。外资银行中， 香港上海汇丰银行发起设立了10家村镇银行， 渣打银行在内蒙古的林格尔设立了第一家村镇银行。从已开业的村镇银行业务情况来看，汇丰、渣打可能更多是出于布局中国大陆的战略考虑，并非要做实“三农”业务，渣打村镇银行自设立以来，尚未发放出一笔贷款。 汇丰村镇银行几乎都坐落在黄金客户资源丰富的当地经济发达区域。 城市商业银行等区域性金融机构设立村镇银行的动机更多是出于实现跨区经营、扩大业务范围的考虑，而且相当一部分机构和投资人是看中了金融牌照这一稀缺资源。

二、我国村镇银行发展过程中出现的问题

（一）自身经营方面

1． 市场定位有偏离“三农”的趋向。根据《暂行规定》，“村镇银行”与其他银行类机构一样，是独立的企业法人，以安全性、流动性、效益性为经营原则。但“村镇”一词同时也限制了其设立的地理区域和服务对象：“在农村地区设立，主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务”。 但已开业的村镇银行，从设立地理区域来看，除先期试点的仪陇惠民、固阳包商惠农村镇银行先将总部设在乡镇， 后通过开设分行和搬迁总部的方式“回县城”，其他村镇银行大多将其总部设在经济发达的县、市一级，这并不完全符合在金融服务空白地区布局的经营思路。 从服务对象来看，大部分村镇银行都没有注重“高风险，高成本，低收益”的小额农贷业务，而将注意力放在贷款金额较大的企业上， 严重偏离了设立村镇银行的政策初衷。

2． 存贷比高位运行。由于村镇银行是新生事物，社会公信力相对较差，因此吸储非常困难。截至2009年6月末，全国村镇银行的存款余额为130亿元，仅占同期全国金融机构存款余额的0.022% [2] 。对安徽省5家村镇银行的调查资料显示，其存款业务主要依赖于地方政府的对公存款，占其存款的90％左右，个人和企业存款占比不超过10％ [3] 。与此同时，村镇银行在发放贷款上却颇具优势， 从接受客户申请到最终决定，至多只需2～3天或稍长一点的时间，这对县域内资金需求“短、小、急”的小型企业、个体工商户具有较强的吸引力。据报道，目前已开业的新型农村金融机构存款余额达751亿元，贷款余额为601亿元，存贷比为80％ [1] 。宁夏自治区吴忠市滨河等3家村镇银行截至2010年9月末存贷比高达127% [5] ，已经大大超过《商业银行法》规定的75%的比例。

3． 贷款脱农化趋势明显。成立村镇银行的初衷，是改善农村地区金融服务。 但一些村镇银行为了追求经营效益，往往首选发放企业贷款，集中表现为贷款的脱农化、大额化、短期化。据调查，某村镇银行名义上发放给农户的单笔贷款金额平均达到47.51万元，这些大额贷款主要用于商业经营。名义上发放给个体工商户的贷款单笔平均为31.72万元，竟小于农户贷款单笔平均规模。 一些贷款在统计报表上虽然是种植业或者养殖业贷款， 实际上却是给企业使用的6个月以下的流动资金贷款。资料表明，目前新型农村金融机构601亿元贷款中， 农户贷款仅占34％，中小企业贷款占50％。重庆市5家村镇银行企业贷款比例为64.9％， 个体工商户贷款占比为21.3％，农户贷款比例仅为13.8％，最低一家仅为4％ [6] 。

（二）生存环境方面

1． 业务功能不健全。 虽然人民银行和银监会在2008年联合的指导意见中明确规定， 凡符合条件的村镇银行可以按照中国人民银行的有关规定申请加入大、小额支付系统和支票影像交换系统，但这个文件并没有具体明确什么是“符合条件”，因此目前大多数村镇银行仍未取得进入全国银行清算系统的“行号”，无法加入人民银行的大小额实时支付系统，任何一笔异地汇入款项都是跨行、跨区，不仅汇费昂贵，而且因在乡镇没有营业网点，取款不方便，不能满足客户快速、便捷的服务要求。同时，村镇银行的业务运营系统还不能与人民银行正常联网，因而不具备开具票据、发行银行卡等基本功能。

2． 政策扶持不到位。在税收政策上，一是执行迟滞。2010年5月， 财政部和国家税务总局出台了[2010]4号令， 明确规定村镇银行执行3%营业税率。但一些省份的村镇银行在缴纳2010年二季度营业税时仍然执行5%税率。二是受核算系统制约优惠难以惠及。 目前大部分村镇银行使用其控股银行的核算系统，受技术功能不完善的影响，难以达到利息收入分类核算，与之相关的财税优惠也就难以实现。同时受管理水平影响， 贷款五级分类的准确性将直接影响专项准备的计提和税前扣除政策的有效落实。三是优惠适用范围较小。按规定，只有单笔且该户贷款余额总额在5万元以下的小额农户贷款才适用免征营业税、按90％计入所得税应纳税额政策。但从村镇银行发放贷款额度情况看，5万以下农户贷款占比较少，而5～20万占比较大，使优惠政策效应不明显。四是补贴期限与村镇银行发展不匹配。 如对达到监管要求的村镇银行等新型金融机构， 中央财政按其上年末贷款余额的2％予以补贴， 执行时间是2009～2011年， 这对于2007年才陆续起步的村镇银行实际意义不大。在资金来源渠道上，村镇银行除吸收存款外，很难通过获取人行支农再贷款等其他方式融资。一些地方政府往往失信， 对村镇银行发起人承诺提供的一次性开办费和风险补助金、 免收注册登记费等几乎成为一纸空谈。

3． 员工素质不尽理想。《暂行规定》要求，担任村镇银行董事长和高级管理人员， 应具备从事银行业工作5年以上，或者相关经济工作经历8年以上（其中从事银行业工作2年以上），具备大专及以上学历，但对一般工作人员并无具体规定。 尽管这些条件并不苛刻， 符合要求的人员也不少， 但在经济欠发达地区， 具备以上条件的人大都集中在现有各个金融机构，跳槽意愿并不强烈。因此，在筹建村镇银行过程中，可选的优秀工作人员并不多。以安徽省凤阳县利民村镇银行为例，该行共有18名工作人员，董事长、行长、副行长3名高管和综合办主任具有中级技术职称和多年金融工作经验，其他14名员工中是由应届毕业生、退伍军人、公司职员构成，全行员工整体业务素质不高，亟待加强培训。

（三）监管政策方面

1． 现行的控股模式导致各利益主体动力不足。《暂行规定》对产权结构的规定是：“村镇银行最大股东或惟一股东必须是银行业金融机构， 且持股不低于20%”，从实际情况看，大银行在发起设立村镇银行时，一般都要求持股50%以上， 处于绝对控股地位。但大型银行对设立村镇银行并不十分积极：一方面担心村镇银行投资回报周期长、盈利能力有限，不如增设分支行见效快；另一方面，顾虑村镇银行如果经营不善，甚至出现问题，将会危及母银行的声誉和品牌。社会民营资本在现行的产权结构制度下，股东的话语权太小，因而在经历短暂的热情之后，对村镇银行渐渐持观望的态度。此外，截至到2010年末，我国已有1300多家小额贷款公司， 这些贷款公司转型为村镇银行的愿望比较强烈，但银监会的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》要求“小额贷款公司改制为村镇银行必须有银行业金融机构作为主发起人”。这意味着小额贷款公司必须要把控制权转让给银行， 因而极大地扼制了小额贷款公司改制的积极性。

2． 设立村镇银行与分支机构准入挂钩不利于体现设立村镇银行的宗旨。银监会《有关事宜的通知》提出，“各银监局可将中小银行业金融机构设立分支机构与发起设立新型农村金融机构准入挂钩”。这种强制性的挂钩政策使正处于跨区布局阶段的中小银行不得不大规模发起设立村镇银行， 这极有可能超过中小银行自身的管理能力， 造成所设立的村镇银行运行质量不高。同时，在设立分支机构与发起设立新型农村金融机构准入挂钩的条件下， 一些中小银行设立村镇银行的目的不再是为了村镇银行本身，而是为了满足设立异地分支机构的监管要求。 在此情形下， 部分中小银行对其旗下的村镇银行势必等同于分支机构进行管理， 这将导致村镇银行的业务定位和管理流程与主发起行趋同， 甚至被用作开拓当地市场的平台，从而违背了设立村镇银行的宗旨。

3． 中小银行大规模设立村镇银行带来内部管理问题。银监会在《有关事宜的通知》中提出，发起设立30家（含）以上村镇银行的主发起银行，允许其探索组建新型农村金融机构控股公司， 这进一步激发了部分中小银行发起设立村镇银行的热情。但中小银行大规模设立村镇银行势必带来后续管理难题：大多数中小银行人才缺乏、资源不足、管理水平不高，特别是长期在单（某）一特定城市开展业务，缺乏管理异地分支机构的经验。 在全国各地大规模设立村镇银行后，中小银行往往难以及时提供强有力的人、财、物等资源支撑，同时受制于中小银行本身风险管理和信息系统较为薄弱的缺陷， 可能会加剧其管理能力与业务发展需求之间不相适应的矛盾。

三、促进村镇银行健康发展的建议

1． 加强对村镇银行的基础管理。 银监会和人民银行等部门要进一步梳理对村镇银行设立、运营的基本管理制度，重点明确以下内容：（1）引导发起行主要到国定贫困县、 老少边穷地区的广大乡镇尤其是金融服务空白乡镇设立村镇银行， 暂停审批在非国定贫困县市设立村镇银行。必要时，可以牺牲设立进度、按时完成计划目标为代价，力求体现设立村镇银行的政策初衷。（2）加强对村镇银行等新型农村金融机构的监管和服务。 银监会和人民银行要内设一个类似村镇银行联盟的机构， 履行对村镇银行等新型农村金融机构的指导和服务。 要着重加强对其服务产品、对象和方式的监管。（3）制定全国村镇银行统一的会计科目、 会计核算制度、 会计报表及报告制度；制定全国村镇银行统一的统计项目、统计报表及报告制度； 制定全国村镇银行统一的业务考核指标体系，可考虑分县城、乡镇两个系列设置考核指标或分别设定指标值，包括存贷比、贷款项目比、不良贷款率、服务农户数量、低端客户占比、资本回报率等，实现对村镇银行统一、规范管理与考核，便于有关部门制定针对性更强的扶助、 支持和监管政策。（4）统一进行IT系统建设。 村镇银行联盟要选择或培养高素质的主流队伍或品牌公司， 为村镇银行的结算系统、 电子银行业务等提供可靠的技术支撑。

2． 规范对村镇银行的经营考核。（1）明确村镇银行服务“三农”的客户、业务、市场定位。在我国城镇化步伐加快的背景下， 国家统计局已把划分农业人口和非农业人口的标准由按户籍改为按居住地。村镇银行应及时应对这种变化，准确进行客户、业务和市场定位：客户――“农民”界定为在农村居住半年以上的农业户籍人口；业务――“农业”界定为县域范围内的动植物种养和除县城之外县域范围内的农产品加工企业；市场――“农村”界定为除县城之外的整个县域范围。村镇银行只有对以上“三农”客户、业务、市场施以全方位的金融支持，才能实现设立村镇银行的政策初衷。（2）量化考核。规定村镇银行对当地“三农”的信贷投入不得低于其贷款总额（月、年度时点余额）的70%，要特别注重对服务农户数量、低端客户占比等核心指标的考核。（3）实行许可证年检制度。推行村镇银行许可证年度检验制度，规定所有村镇银行在面向“三农”方面必须达到的基本存贷比例及其他相关考核指标，如果达不到规定标准，将给予警告、限期整改、 直至吊销经营许可证等处罚。对施以吊销经营许可证处罚的，还将对其发起行予以其他相关处罚。

3. 增强村镇银行服务“三农”的能力。（1）拓展业务范围。村镇银行应积极开展保险、代办理财、新农保、 新农合、 国库券发行与兑换等业务，在取得一定的中间业务收入的同时，有效提高村镇银行的服务品牌。（2）创新服务产品。积极利用当地信息、担保替代、信用贷款、分期还款、动态激励等方式开发新的信贷产品。大力拓展农村住房、教育和消费品信贷市场，创办大型农机具抵押贷款业务，开办商家协会、农民专业合作社、农户联保贷款，为农民提供理财和投资咨询服务。 对农业产业化龙头企业和种养业基地建设项目，探索将订单担保贷款、公司为农户担保贷款、仓单质押贷款结合，推动龙头企业、基地、农户与村镇银行之间的联动。（3）对贷款实行弹性管理。 村镇银行要注重向低端客户提供普惠制的信贷服务，当农户遇到还款困难时，可对该贷款实行“弹性”管理：在还款期限上，根据生产经营周期确定，不拘泥于年初放，年底收；在还本付息方式上，可以提前还本付息，可以提前还息、部分还本，也可分期还本付息。（4） 建立与相关银行机构的合作机制。村镇银行应加强与当地的农行、农信社、邮政储蓄银行的合作，签订资金拆借、转存款协议，力争以较低的成本增强融资能力； 签订现金供给和贮运合作协议，就近解决现金供应和调运问题。同时，国家应强制规定各类商业银行的涉农贷款比例，尤其是小额信贷的贷款比例， 这部分资金可通过省市银监局调剂给村镇银行用于发放农户贷款。

4． 营造良好的外部经营环境。（1） 延伸农业保险。进一步扩大政策性农业保险的试点范围，并尽快实现政策性农业保险全覆盖。 政策性农业保险公司应开发一些适应成本高、 风险大及农民个人无力全部承担的保险产品，扩大对农产品加工企业、农户生产经营的风险保障。 商业性保险公司应积极发挥补充作用，开发适应市场需要、农产品加工企业和农民个人能够支付、有一定盈利空间的保险产品，扩大农业保险的范围。同时要积极探索开办存款保险业务，当前应将村镇银行等涉农金融机构纳入试点范围，为全面建立存款保险体系积累经验。（2）加强农村担保体系建设。在吸收民间资本进入，鼓励中小企业参股担保公司的同时， 各级财政要加大对担保公司的资本投入，建设一批实力较强或由市、县主导的信用担保公司， 同时还可以运用税收杠杆和保险手段鼓励建立民营性的信用担保公司，共同承担对“三农”的担保职责。（3） 启动农村房屋及土地产权制度改革。建立对农村房屋及土地进行产权认定制度，尽快建立农村产权登记、评估、抵押、流转等中介服务机构、组织和流通市场，为实现农村产权的担保、流转和变现提供现实条件。（4）整治农村信用环境。加大农村信用环境整治力度， 积极支持金融机构依法收贷、打击逃废债行为，为村镇银行等金融机构加大力度支持“三农”创造良好的外部条件。

5． 健全村镇银行业务风险防范体系。（1）创新农村贷款担保形式。 借助农民专业合作社成员之间紧密的合作关系，引导农村企业、农民之间采用多种形式的贷款担保；探索扩大农业产权质押范围，积极扩展林业、果业等农业经营权和受益权的权利质押贷款，开展农户联保贷款、农业产业链互助担保贷款；大力拓展农村资产担保范围，将农村地区的房产、农业动产、运输工具等转换为担保资产，解决农村动产不能抵押的问题。（2）探索建立村镇银行信贷业务流程。运作流程设计为：“三农”贷款者向保险公司或担保公司提出信用保证保险或担保申请； 保险公司或担保公司对申请进行评估， 作出是否接受或担保的决定；“三农” 贷款者持保单或担保单向村镇银行申请贷款，村镇银行接受申请并发放贷款；“三农”贷款者按时还贷，村镇银行通知国家（银监局、财政局等相关政府机构或其分支机构），国家向保险公司或担保公司支付保险费或担保费。 关于保险费或担保费支付问题设想是，如果“三农”贷款者按时还贷，其保险费或担保费完全由国家（财政）承担，作为对信用良好者的奖励。如果“三农”贷款者未按时还贷，则由自己承担费用，作为对其不守信用的惩罚。

6． 完善对村镇银行的政策支持。（1）提高财税支持的有效性。国家要根据村镇银行发展阶段的不同特点给予必要的帮扶。如开业后1～2年内，采取软件开发费税前抵扣、减免或定向费用补贴的方式，支持村镇银行完善业务核算系统；在开业后4～5年内，减免企业所得税、营业税，并适当延长准备金税前扣除政策至开业后5年；将财政定向补贴资金定性为专门用于核销挂账亏损或增加拨备的专项发展基金，实行收入免税、专户管理、使用报批、财政监督的管理模式。此外，还要对村镇银行的储蓄存款免征利息所得税， 以促进村镇银行增强吸纳资金的能力。（2）加大结算、再贷款等支持力度。对符合相关条件的村镇银行，人民银行应立即允许加入大额支付系统、小额支付系统和支票影像交换系统， 允许村镇银行的账户系统、信贷管理系统等与人民银行正常联网，使其具备开具票据、办理银票汇兑、发行银行卡等基本功能。允许以村镇银行联盟、村镇银行控股公司的形式或适当降低村镇银行银联入网门槛， 促进村镇银行加快发展银行卡业务，实现资金周转的良性循环。对经营状况符合有关监管要求的村镇银行， 应给予再贷款支持。同时，对村镇银行实行相对较低的差别法定存款准备金率， 给予存款准备金利率上优惠。（3）放松利率管制。 允许村镇银行的存贷款利率在央行基准利率的基础上实行更大幅度的浮动， 贷款利率可在基准利率3倍以内，根据贷款时间长短、贷款用途、 贷款人的资信程度及抵押担保等情况实行差别利率；存款利率可在基准利率2倍以内，由村镇银行根据当地经济发展水平、 资金供求状况等自主确定。（4）建立风险补偿机制。对于村镇银行在支持“三农”过程中，因自然灾害等不可抗拒原因形成的贷款损失，国家财政应予相应补偿。同时，国家财政可考虑帮助村镇银行增补资本金， 从而建立村镇银行服务“三农”的正向激励机制。

7． 支持村镇银行进行组织结构创新。 在不断健全村镇银行基本管理制度体系、 加强经营监管的基础上，加快村镇银行组织结构创新步伐：一是试点小额贷款公司成为主要发起人模式。 可通过“一案一批”的方式，允许部分经营规模较大、经营业绩优秀的小额贷款公司成为主要发起人，同时规定：必须有一家银行业金融机构为二股东， 在监管部门认为必要时， 可通过扩股的形式成为控股股东。 二是探索“发起银行＋当地政府”控股模式。发起银行持股三分之一以上，吸收当地政府当二股东，两者相加超过50%，然后再审慎地吸收若干民营企业股东。这种股权结构， 发起银行能以较少的出资金额实现对村镇银行的控制， 地方政府也有动力给予村镇银行更多的实质性扶持，并推动其切实为“三农”服务。同时，将有助于提高村镇银行的信誉度，部分解决吸收存款难的问题。三是加快建立村镇银行控股公司。最好由大型银行或与国际银行业机构合作设立村镇银行控股公司， 由村镇银行控股公司发起设立数十至上百家村镇银行，实现规模效应，通过村镇银行控股公司的专业化经营和管理， 并引进国外先进的微型金融技术，来提高村镇银行的管理水平。

参考文献：

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［4］万解秋，谢金楼． 我国村镇银行发展现状、问题及对策研究[EB/OL]． /20110224．

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