国外公共养老金指数化的经验与启示

摘 要：文章在分析养老金指数化措施分类及作用的基础上，梳理了42个国家和地区公共养老金指数化制度安排，归纳了社会保护和职业关联养老金制度安排的特点和发展趋势，得出了两类养老金以不同的混合指数化方式应对公共养老金面临的通货膨胀、工资及人口结构变动冲击的结论，并提出了明确个人账户属性，尽快分别建立社会统筹和个人账户养老金指数化机制的建议。

关键词：价格指数化 工资增长指数化 长寿指数化 养老金改革

中图分类号:F840.67 文献标识码:A

文章编号:1004-4914（2012）02-087-02

养老金制度本质上是给国民年老时提供一个专用的“储钱罐儿”（Piggybank），养老金缴费（税）者关心的是退休时养老金的购买力而不是货币本身。因此，养老金制度这个“储钱罐儿”的作用不仅体现为退休收入储蓄，更重要的是保证未来一代产品的要求权。但在以信用货币本位体系运行为主要特征的现代经济中，通货膨胀成为侵蚀养老金的首要因素；技术进步和劳动生产率提高会降低养老金的相对购买力；人口老龄化引起的养老金财务不可持续及不合理的制度运作方式均可能导致养老金潜在或实际贬值。养老金制度作为重要的公共政策之一，必须提供保证老年人分享经济发展成果的机制，最起码要保证缴费（税）的购买力。

现行的公共养老金制度分为：积累制和非积累制。积累型养老金制度的融资方式一般是缴费确定型，其养老金的给付来自基金成员职业生涯内的缴费和投资收益，一般不需要政府提供担保。非积累型养老金制度包括现收现付待遇确定型和名义账户制，由于没有实际积累且由立法强制缴费，政府必须承担部分或全部养老金购买力的担保责任。通行的方法就是养老金指数化。即养老金缴费、待遇根据物价指数、工资增长率、人口变化进行调整。

由于制度设计缺陷、外部冲击和政治因素，无论是OECD国家还是我国的养老金指数化实践都不够系统和科学，这既不利于保障老年收入，又影响养老金制度的公平性和财务可持续性。

一、养老金指数化分类的维度

养老金指数化的总目标是保障老年人一定的退休收入。除DC型完全积累养老金制度外都需要对缴费(税)阶段和待遇领取阶段的制度参数做一定的指数化处理。具体参数选择由以下三类因素决定：（1）政策对养老金保值、分享经济发展成果和应对人口老龄化冲击目标的重视程度；（2）养老金参与者处于缴费阶段还是领取养老金阶段；（3）养老金制度的目标及承担职能。

（一）价格指数化、工资指数化与长寿指数化

养老金价格指数化是指待遇确定型和名义账户制养老金随物价指数变动而调整。价格指数化可以实现保障养老金购买力的目标。但有两个缺陷：在经济景气时无法分享经济发展成果，在经济萧条时不利于制度财务可持续；无法应对人口老龄化冲击。养老金指数化参照的物价指标有总体CPI及其变形和老年人生活商品和服务价格指数。老年人与其他年龄群体消费组合的差别，无论是采取总体CPI还是老年生活商品和服务价格指数，只要两者不一致就会影响养老金的购买力。例如：1980-2008年间澳大利亚CPI上升244.4%，而养老金关联的指数化的生活成本分析指数（Analytical Living Cost Indexes）上升了251.8%，采用专门的指数而不是CPI的原因就是老年人与其他群体生活的消费结构差异较大。

养老金指数化的另一个基准是工资或收入指数。采取该方法调整养老金的优势是：养老金反映生活成本或在职人员生活水准的变化，使退休人员分享经济发展的成果。大多实行养老金与工资关联的国家采用的是平均工资，但并不一定是最优方式。Harme2009年的研究比较平均工资、家庭可支配和国民收入三个基准的优缺点，并和物价指数基准做了比较，但并没有给出明确结论。在实践中养老金盯住工资增长率比盯住价格指数支出高，许多国家在养老金指数化中有收入（工资）指数向物价指数或综合指数转变的趋势。

（二）缴费指数化与待遇指数化

养老金缴费（税）的收入基准要通过立法确定需要缴费收入的上下限，并随工资或收入指数变动，否则实际缴费会相对下降。另外，养老金与物价还是收入关联，对其相对价值也有很大影响。如果上下限随价格指数而不是收入指数变动，工资增长一般快于物价上涨，因此养老金就会无法分享经济增长成果，养老金相对平均收入的价值就会下降。例如：英国的基本养老金是一个DB型现收现付制度，从1981年起缴税收入上下限与物价关联，由于工资增长比物价快，在当时基本养老金相当于平均收入的24%，而到2007年降为15%。公共职业关联养老金与物价而不是收入关联，则会引起实际缴费偏低无法保障老年收入。加拿大公共职业关联养老金缴费上下限长期与物价关联，收入的更快增长导致到2006年缴费收入上限仅为平均收入的96%，引起了以收入指数化取代价格指数化的改革。

为保证非完全积累制DC型养老金的待遇水平，在领取时需要将养老金与物价、工资、人口结构等指标关联。DB型公共职业关联养老金在退休计算福利待遇时一般根据工资增长率重新确定缴费贡献。

（三）社会保护养老金与公共职业关联养老金

社会保护养老金是强制性的保障老年人最低或基本生活的支柱，一般采取待遇确定或名义账户制，没有实际积累或积累很少。待遇给付分为普惠的基本与最低养老金和家计调查养老金。社会保护养老金实际积累国家很少且以提供社会安全网为基本职能，理论上以价格指数化更合理，但实践上并不尽然。皮戈特和珊2009年的研究认为指数化方式和养老金给付方式有一定的关联性，第一支柱采取基础或最低养老金制度的国家多采取价格指数化，而家计调查制度国家在决定资格条件时多采取价格指数化，在决定养老金给付标准时采取价格与工资指数化基本相同，还有相当多国家并不指数化而是根据经济情况临时决定。

公共职业关联养老金是通过强制性积累或模拟积累机制提高退休收入替代率的支柱。一般而言，缴费确定型积累制养老金以实际积累和投资收益实现制度目标，在确定退休金待遇时不需要指数化，但在缴费阶段则需设定最低与最高缴费收入。由于公共职业关联养老金要提高替代率，而且有账户化和预筹资化的发展趋势，在缴费阶段理论上应该采取与工资增长或经济发展挂钩，以实现养老金积累的增值，在养老金发放时重点是保证购买力，应采取与价格指数挂钩的方法。皮戈特和珊的研究也证明多数国家按照此原则对养老金指数化。

二、国外养老金指数化制度安排实践

养老金指数化方式受制度安排和制度目标的约束，还受一国或地区的经济发展程度和文化传统影响。本文归纳42个国家和地区的养老金制度安排和指数化方式，由于社会保护与公共职业关联养老金职能和制度目标不同，指数化方式也呈现较大差异。

（一）社会保护养老金指数化制度安排

社会保护养老金承担社会安全网的作用，在通货膨胀情况下将养老金与价格或工资增长挂钩是保证购买力的基本手段。在指数化的实践上，绝大多数西方国家社会保护养老金都有指数化安排，但亚洲国家可能由于福利制度建立较晚或文化因素很多国家社会养老金没有指数化。表1中，社会保护养老金没有指数化制度安排的15个国家中仅有意大利、捷克和斯洛伐克三个西方国家，其余12个都是亚洲国家或地区，其中，没有社会保护养老金的8个国家或地区均在亚洲。

社会保护养老金提供方式一般分为三种：普惠性的最低或基本养老金、目标定位式的家计调查养老金和三种方式的组合。待遇指数化方式也有三种：价格指数化、工资指数化、混合指数化和临时指数化。

（二）公共职业关联养老金指数化制度安排

收入关联养老金指数化阶段和方式与养老金的性质有关。从理论上看，DC型完全积累公共职业关联养老金无须进行指数化。澳大利亚超级年金、我国香港的强积金和墨西哥的公共职业关联养老金制度是典型的代表；马来西亚和新加坡等实行中央公积金制度的国家虽然其完全积累性受到质疑，但也没有实行指数化。丹麦是个例外，虽然是DC型制度，但养老金在待遇给付时与价格和工资增长混合的指数关联，并进行非指数化或临时调整。

只要不是完全积累DC型公共职业关联养老金就要实行一定的指数化政策，才能保证制度目标实现。表2考察的42个国家中只有新西兰、爱尔兰和中国没有公共职业关联养老金。印度虽然使DB和DC混合的制度，但没有指数化措施。其余的30个国家或地区都采取了一定的指数化措施，而且除捷克外，其他国家在养老金贡献积累阶段和福利给付阶段都实行指数化。

三、国外养老金指数化发展的趋势

从20世纪90年代起，世界各国养老金制度改革兴起，养老金指数化方式也发生的巨大变化。总体看有以下几点趋势：

首先，在制度设计中要加入养老金指数化机制，避免指数化或临时调整甚至没有明确的指数化因素。福利制度比较成熟的发达国家基本都由立法确定养老金指数化机制，很多福利发展相对滞后的国家以非指数化或采取临时方式调整养老金。随着养老金制度改革的深化，建立养老金指数化调整机制是未来的发展趋势。

第二，养老金制度设计与指数化安排方式有较强的相关性。这在公共职业关联养老金中有明显体现。DC型养老金主要通过市场化投资实现保值增值，其他形式的公共职业关联养老金都需要在缴费和待遇给付阶段采取一定形式的指数化措施。因此，在养老金制度改革时必须同时明确制度性质并安排能够应对通货膨胀、工资增长以及人口结构制度。

第三，养老金指数化方式中，综合考虑物价、工资和预期寿命及人口结构变动的混合指数化逐渐兴起。养老金与混合指数关联，灵活性更大，有利于制度应对经济和人口冲击。特别是，德国等实行积分制国家和瑞典等实行名义账户制的国家，将预期寿命变动及抚养比纳入养老金名义积累和待遇给付公式中，在一定程度上建立了制度自动平衡机制。

四、结论和启示

在现代经济中通货膨胀是经常性现象，这会侵蚀养老金缴费的价值；对个人讲，养老金是长达几十年的资金积累，制度安排必须确保非完全积累DC型公共职业关联养老金内部收益率与经济、工资增长接近才能保障老年人较高的替代率和制度的有效性；人口结构变动影响影响到所有养老金制度的收支平衡。因此，养老金指数化措施必须综合考虑三类冲击的影响，混合指数化措施成为未来的发展趋势。

中国从1995年就提出了社会统筹和个人账户待遇给付与社会平均工资关联的政策。但由于历史原因，个人账户长期“空账”运行，制度属性不明确。因此也就明确缴费期账户的内部收益率指数化措施，少量的积累基金按规定职能投资存款和国债，导致“统账结合”制度总的替代率由2000年的71%下降到2008年的44%。加上中国养老金制度严重“碎片化”导致的福利攀比，政府只有以非指数化的行政命令方式临时提高企业离休人员基本养老金，由于根源在于制度设计，导致临时调整常态化，截至2009年企业离休人员基本养老金共调整8次，月平均基本养老金已超过2900元；企业退休人员基本养老金同调整12次，月平均基本养老金达1200元左右。但问题仍然存在。因此，必须首先明确个人账户属性，并尽快分别建立社会统筹和个人账户养老金指数化机制，使制度既能保障老年人基本收入，又在一定程度上实现自动平衡。

参考文献:

1.尼古拉斯・巴尔.养老金改革：谬误、真理与政策选择.中国劳动社会保障出版社，2006

2.胡晓义主编.走向和谐：中国社会保障发展60年.中国劳动社会保障出版社，2009

（作者单位：太原工业学院 山西太原 030008）

（责编:贾伟）