社会管理中行政权的司法制约

【摘要】行政权力应当随时接受司法权的审查与监督。因为行政权具有的物质利益性，增加了其被滥用的机率。行政权自身所承担的政治使命也驱使其容易主动滥用。维护法律制度保障的司法权，具有运行程序严格、法官遴选制度独特、审判独立等特征。必须确保司法对行政权的有效制约，最终实现公平和正义。

【关键词】行政权力 行政权滥用 司法裁判 社会正义

行政权指的是国家行政机构依据宪法赋予的权限，在立法机关授权下依法实施对国家外交、国防和社会综合管理与指导的一种职能。2010年8月27日，温总理在全国依法行政工作会议上指出：“我们必须认识到在和平建设时期，执政党的最大考验是腐败。而滋生腐败最基本的原因就是权力得不到有效监督和制约。这个问题解决不好，政权的性质就会改变。而‘人亡政息’，就是我们面临的一个极严峻的重大问题。”①那么如何从制度架构上约束行政权力、并从学理上为司法权制约行政权寻求知识性支持，从而遏制行政权力腐败，对法律学术界有着积极的现实意义。

行政权滥用的根源

从诸多政治学家、法学家的论著中，可将权力概括为“支配社会、控制社会或影响他人的能力。体现不平等社会关系的一种强制性力量”。②由于权力总能为占有者带来不尽的利益，满足了人类精神与物质上的需求。所以追求权力、并渴望在最大程度上独享权力便成为人类社会的普遍现象。然而一旦权力到手，占有者大多都不能适度而合理地使用权力。按照古典自然法学思想家孟德斯鸠的逻辑：“每个有权力的人都趋于滥用权力，而且还趋于把权力用至极限，这是一条亘古不易的经验。”③基于上述顾虑，孟德斯鸠精心设计了一个民主共和制国家权力配置的最佳方案，即立法权、行政权和司法权的“三权分立”。当然，在《论法的精神》一书里，孟德斯鸠自始至终都没有直言国家的三权之中唯有行政权才易于滥用，但是从其“三权分立”的结构图和序列编排上，似乎能扑捉到“三权分立”学说之奥秘，那就是由于行政权易被滥用，所以“将立法权交给议会，将司法权交给法院；让行政权的行使既受到立法权的规范和控制，又要受到司法权的事后监督和审查”。

另外，行政权的物质利益性也增加了其被滥用的机率。行政权的基本功能之一是通过社会事务管理为公民提供公共产物，通过行政手段协调处理利益关系，以保证公共秩序和市场运行有序。市场经济的多样性与复杂性，决定了行政权在享有社会管理与指导权能的同时，还能享有一定幅度的自由裁量权。这样，就为不同利益集团争取行政权有利于己并尽可能为自己私利服务提供了动机和空间，导致行政权不得不被卷入各种利害关系的漩涡和诱惑中。利益各方博弈的结果常表现在行政权被金钱物质腐化，使行政权力变成个别经济强势集团谋取不正当利益的工具。

再者，行政权的政治功能促使行政权力会主动去滥用。概观中外古今，无论行政权来自“议会制”，还是“君主立宪制”，抑或是现阶段中国社会主义的“人民代表大会”制度，都表明行政权本身所承担的是国家执政党强大的政治使命。为完成执政党交付的各种政治使命，行政权自然要义不容辞去接受一些任务。而今，经济发展是第一要务，在体制转轨过程中出现的制度“断档”、新旧体制共存的情况下，我们不但面临着城乡矛盾、区域矛盾，同时还面临着干群矛盾、劳资矛盾、国家利益与个人利益矛盾，这些矛盾与冲突的存在，使各级行政组织想要在这种矛盾的合围之下优先发展经济，就必然会在一定程度上“主动滥用”行政权力，以求得并保持社会经济更好地发展。

社会环境变化为行政权滥用提供了条件。“二十世纪里，授权立法普遍出现，并范围越来越广、数量越来越多”。④所谓“授权立法”，也称“委托立法”，是指国家立法机关通过一项决定授权（委托）负责某项具体事务的行政机构起草完成有关该项事务的法律文件。既然是自己为自己制定规则，那么显而易见，行政机关必然会在最大限度内为自己的权力行使争取最大的利益空间。从而为行政权力的扩张和“滥用”从制度方面进行铺垫。

除却以上原因，少数行政职员道德缺失、行政问责制度不完善、行政许可及行政听证制度落实不到位等等，也在一定程度上促使了行政权力被滥用。

司法制约行政权力的根据

司法裁判的依据是国家法律制度规定。法律是国家最高权力机关制定的，集中体现了全社会人民的普遍意愿，代表国家和社会群体最基本的共同利益。司法权作为国民最根本利益的最后“保护神”，地位神圣、作用非凡。温总理要求各级行政机关和行政人员必须严肃地对待司法权，“在行政诉讼中，政府和原告是平等的法律主体。各级政府的领导和工作人员一定要摆正位置，尊重法律、尊重当事人、自觉履行人民法院的判决和裁定。”⑤

司法裁判的运行模式不同于行政权的行使。这种不同主要体现在司法裁判不但要“以事实为根据、以法律为准绳”，而且必须严格遵循程序法的相关规定，以保障相关权利人的合法权益不受非法侵害。以行政诉讼为例，《中华人民共和国行政诉法》规定了公民行政机关必须在“具体的行政行为作出后的三个月内”、同时还规定了“在诉讼过程中，被告不得自行向原告和证人收集证据”。为了确保裁判公正公允，行政诉讼法规定了“两审终审制度”，设计了错案审判监督制度、法官作为案件利害关系人申请或者强制回避制度，案件裁决“简易制”与“合议制”相结合评议制度、重大疑难案件“审委会讨论制度”等等。程序法如是规定，其目的就是尽最大可能为案件当事人的合法权益提供最充分最周到的保障渠道，实现法治社会司法裁判公平与正义的终极目标。

法官遴选制度确保了司法裁判能保证公正与廉洁。为了保证法官队伍廉政高效，几乎所有的国家都为法官职务晋升制定了极为严格的法律制度。2002年，我国确立了国家统一司法考试制度，2008年8月8日，修订后的《国家司法考试实施办法》正式施行。根据这一制度及相关规定，初任法官者必须通过国家统一司法考试。对法官的任命权以及职务的晋升权，统一由法官所在法院的当地同级人大来决定，非人大任免，不受其他任何组织或者个人控制。2009年开始，根据最高人民法院关于法官遴选制度规定，中级以上人民法院的法官人选，原则上也应当在下级人民法院中产生，以保证上级人民法院对下级人民法院业务监督成效显著，确保司法裁判的最终结果经得起检验。

审判独立的原则能保证法官行使职权时不受非法定机关之外的其他任何外界的干预。总的看来，行政权具有明显的自上而下属性，即行政下级对行政上级基本处于服从地位，非极特殊情况下，应无条件执行上级的指令。然而，“与此相反，司法权的典型特征之一就是具有独立自。无论是司法机构还是司法官员，在从事司法裁判活动时都必须在证据采纳、事实认定以及法律适用等方面保持独立自主性，不受来自司法机构外部或内部的任何压力和影响以及阻碍。”⑥法官审判案件的独立性，既体现在法官审判案件不受法院系统之外的任何行政部门、党政机关或者团体以及个人的干预，同时还表现为不受法院系统内的任何上级人民法院组织或者个人的干预。《中华人民共和国人民法院组织法》第四条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉”；第十六条第二款规定：“下级人民法院的审判工作受上级人民法院监督”。

中国语境下亟待解决的三个问题

要达到司法权有效制约行政权之目的，我们应首先解决好以下三个问题：一、司法权（机关）必须享有独立的物质财政保障。由于当前司法审判机关的财政权还掌握在同级行政部门手里，这显然不利于司法裁判机关公正而不计后果地裁断行政行为。二、应取消行政解释权。1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》。其中第三条规定：“不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释”。这一规定对于司法审判机关对行政部门的具体行为审查极为不利。因为既然行政机关可以对非审判或者检察工作中的其他法律进行解释，那么，行政机关完全可以为自己的具体行政行为进行合法辩护。三、应废止政法委对公检法统一领导和协调职能。由于司法裁判权要接受各级政法委的统一指导，导致司法裁判权的政治化、行政化功能更突出。且由于各级政法委的主要领导一般由行政首长担任，进而导致司法权对行政权力的审查与监督职能的弱化。长此以往，司法权制约行政权只能是流于形式而无实质。（作者单位：枣庄学院团委）

注释

①⑤：“在全国依法行政工作会议上的讲话”，2010年8月27日。

②刘金国：“再论权力腐败的法律制约”，《政法论坛》，2001年第4期。

③［美］博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，北京：中国政法大学出版社，1999年，第55页。

④李步云，汪永清：《中国立法的基本理论和制度》，北京：中国法制出版社，1998年，第175页。

⑥陈瑞华：“司法权的性质”，《法学研究》，2000年第9期。