美国统一土地利用审查程序的启示

近年来，中国土地管理领域暴露出土地利用规划变更随意、违法占地现象层出不穷、征地拆迁范围过宽过滥等一系列突出问题。一些地方“一届政府、一届规划”，大搞“形象工程”、“政绩工程”，极大地损害了公民的私有财产权。而在美国，为防止政府滥用规划权力和征用权，纽约市在20世纪70年代创造出一种“统一土地利用审查程序”(简称ULURP)，用以确保土地利用决策处于公众的参与和监督之下。这套审查程序对我国当下的土地管理，很有启示。

美国的“非永久性宪法”与ULURP

鉴于土地资源和城市建设之间的密切联系，为防范政府滥用规划权和征用权为商业目的服务，早在20世纪初，美国人就已经意识到只有使规划得到法律的支持，才可能避免土地开发和利用失控。为此，联邦和各州先后制定了《城市规划授权法案标准》、《州分区规划授权法案标准》、《1976年联邦土地政策和管理法》、《1970土地征用政策法》、《佛蒙特州土地利用与开发法》以及1975年美国法律协会颁布的《土地开发规范》等。然而，由于各地差异较大，试图通过一部全国性土地利用规划法的种种努力均以失败告终。

在美国，政府进行土地管理的主要手段就是规划。美国的土地利用规划体系分为联邦、州和地方三个层次。各级土地利用规划均为法律规定，它们是政府实施土地开发和管制的主要依据。美国的土地管理权主要属于地方，即市、郡(县)一级地方政府，而非联邦和各州。按照联邦宪法和法律的规定，联邦仅仅直接管理自己所有的土地。对于州以及州以下的地方所有的土地利用和管理，联邦政府并不直接介入，而是通过建立“超级基金”的方式来资助、刺激和引导地方土地的开发和利用，各个地方为了获取联邦资金的支持往往不得不服从于联邦政府的土地利用总体规划。

在美国，土地利用规划又被称作“非永久性宪法”，其内容往往极为详细，且具有普遍的约束力。只有在两种情况下，政府才可以通过法定程序变更规划：一是制定和实施都市更新计划；另一种方法就是通过ULRUP程序对土地规划进行部分调整。

ULURP的发展历程

20世纪中期以前，纽约市在土地开发和管理过程中，基本是一种行政单一主导的模式。60年代纽约市政府曾计划大规模动用征收权，但由于黑人族群认为该项计划将剥夺其土地权利而进行了强有力的抵制。为缓解紧张的“官民”矛盾，1951年纽约曼哈顿区行政长官罗伯特・华格纳首次设立了12个社区规划顾问团，即后来的社区规划委员会。它们的主要职责是就规划、预算、住宅等关系公民切身利益的事项向区行政长官提出建议。随后，其他区行政长官也设立了类似的组织。

其后依据1963年《城市》的规定，1968年纽约市被划分为62个社区，而且社区委员会作为“政府决策顾问”的角色也得以法定化。每个委员会都有职责就“任何关于本社区的发展或福利事项”向城市规划委员会提出建议。在20世纪60年代后期，社区参与达到一个高峰期。

在接下来的10年里，社区委员会成为表达当地对多数公共争议，尤其是与土地利用相关争议意见的有效媒介。1972年通过立法设立的州修正委员会，认为社区委员会是对与土地利用和开发有关的责任与义务的恰当承担者。1975年4月，纽约市的选民通过了一部新的城市，这部新的城市第197－c部分规定“任何个人或机构提出的关于城市不动产的利用、开发和改善的申请，都应根据统一的审查程序进行审查”。这部分进一步规定了由城市规划委员会在1976年6月1日之前制定这种审查程序。在1976年6月1日，经历了一个公众审查之后，委员会通过了这个程序，即众所周知的ULURP程序，1976年7月1日起提交到城市规划委员会的申请均适用此程序。1989年纽约城市再次修订，相应的ULUIRP规则也修改，以反映评估委员会解散及市议会享有土地利用权的状况。

1975年《城市》规定ULURP的目的是为了设置一种标准程序，以使同城市土地利用有关的申请得到公开审查。1976年之前，城市规划委员会只审查同分区规划、城市地图、都市更新及住宅有关的申请。在1976年，委员会审查申请的范围得到扩大。目前，ULURP程序中主要参与方是城市规--划局、城市规划委员会、社区委员会、区行政长官、区委员会、市议会以及市长。

现在，纽约市划分为59个社区，每个社区委员会都由居住或工作在本社区的人员组成，最多不超过50名，一半以上要获得市议会议员的推荐。由区行政长官从各阶层、各领域挑选积极参加社会事务的人组成该委员会，以使委员会成员能代表最广大社区居民的利益。

ULURP的具体步骤

1989年后，纽约市政府对程序中各方的权力分配做出了详细规定。根据《纽约市统+地利用审查程序规则》(1990年)，具体步骤如下：

第一步：提交申请。申请人必须向城市规划局提交一份规范的土地利用审查申请以及所有要求的相关文件。城市规划局应当在收到申请及相关材料后五个工作日内向申请项目所在地的区行政长官、社区委员会和市议会送达副本。

第二步：资格认证。城市规划局负责认证申请是规范完整的，从而可以通过ULURP进行公开审查。如果申请提交六个月后仍未进行认证，申请人或申请项目所在地的区行政长官有权向城市规划委员会提出认证诉求。如果申请通过认证，城市规划局应当在9天内将申请材料送达项目所在地的社区委员会、区行政长官及市议会。

第三步：社区委员会审查。社区委员会在收到申请材料后60天内举行公众听证会，并向城市规划委员会、申请方、区行政长官提交书面建议。ULUtkP程序规定了社区委员会召开公众听证会的具体措施，还规定了社区委员会提出建议的法定人数、投票及内容。如果社区委员会没能在规定时间完成上述操作或自动放弃审查权，申请程序将转入下一步。

第四步：区行政长官审查。在收到社区委员会提交的建议后30天内，或社区委员会审查期限截止后30天内，区行政长官应向城市规划委员会提交书面建议。如果申请涉及多个社区的土地，由区委员会在相应的时间内审查并向城市规划委员会提交书面建议。如果区行政长官在规定期限内未能提交建议，申请程序将转到城市规划委员会审查阶段。

第五步：城市规划委员会审查。城市规划委员会成员13名，同城市发展相关的项目规划，包括城市住房、商业、工业、交通、物流、娱乐、文化、卫生和福利等各领域的资源调控。

在区行政长官审查期限届满60天内，城市规划委员会必须举办一次公众听证会做出批准、修改或不批准申请决定。城市规划委员会一般每月举行两次听证会，纽约官方电视网都会对其听证会进行直播，以便市民知晓。它做出批准、修改或不批准申请决定必须得到7名以上委员投票支持。然后，

城市规划委员会将其决定的副本提交到市议会。大多数情况，城市规划委员会做出不予批准决定后，ULUKP程序到此为止。但对都市更新计划申请的否决，仍需提交到市议会审查。

第六步：市议会审查。市议会审查社区委员会及区行政长官都不批准的申请，在收到城市规划委员会报告后50天内，市议会必须召开公众听证会，决定批准、修改或不予批准城市规划委员会的决定。如果在这50天的审查期限内，市议会认为申请必须加以修改后才能通过，它必须将修改部分反馈给城市规划委员会。城市规划委员会决定是否需要对修改部分重新审查。如果城市规划委员会决定重新审查，市议会不可以通过修改后的申请，如果无须重新审查，市议会可直接通过修改后的申请。当市议会对申请做出修改后，城市规划委员会有15天的时间决定是否重新审查，这期间，市议会50天的审查期限中止。

第七步：市长审查。市长审查不是必经阶段。若市长在市议会审查决议通过5天内未对其做出否决，那么市议会批准或不批准土地利用申请的决定为最终结果。如若市长否决，市议会在10天内以三分之二多数票可以市长的否决。

对于城市规划委员会批准的申请，如果市议会在5D天内未审查或未完成审查，市长也有权在市议会审查期限届满后5天内予以否决，市议会在10天内举行投票，以三分之二多数票市长对城市规划委员会决定的否决，视为最终结果。一旦ULURP程序对项目形成最终决定。任何建设都只能根据这个决定进行，而不能任意超越或改变它。

ULURP对我国土地管理的启示

美国统一土地利用审查程序最突出的特点就是每一步都强调公众的参与，社区委员会的参加、公众听证会的召开，一个ULURP程序往往要进行至少四次的公众听证会。城市规划委员会每月两次的公众听证会，它的运作体制最大限度地鼓励公众和各界的参与，公众参与是政府决策的重要步骤，并贯穿在整个土地利用规划的过程中。任何一个涉及公民利益的申请都要充分地听取民意，最终的审议单位是市议会，因为市议会是民选官员，在强调民意的制度下，这也是必然的安排。虽然市长享有否决权，但议会仍可以三分之二的多数票市长的否决。到目前为止，经过ULURP程序，来自各社区委员会和公众的绝大多数意见和建议得到采纳。上述美国统一土地利用审查程序的内容，可以给中国的土地管理法制建设带来如下启发：

第一，从制度层面，明确公众参与的法律地位。公众参与不但要成为提高土地利用规划质量的外部力量，更应该成为规划程序的一部分。当前，我国土地管理法对于规划程序的规定几乎等同于审批程序。流露着浓厚的管理模式色彩。城乡规划法第26条、46条尽管规定了规划拟定、审批、变更和公布四个基本步骤，但诸如专家意见的导入、规划草案的展示、异议的受理与排除、其他行政机关意见的收集、举行听证会等实质性民主参与机制严重不足。

第二，从主体层面，允许更多利益相关人介入。从ULURP程序的实践中我们可以看到，普通个人直接影响规划行为几乎是不可能的，社区组织的参与是一种行之有效的方法。然而，在我国，居民委员会虽然名义上是自治性组织，根据《城市居民委员会组织法》第3条之规定，也享有广泛的行政决策参与权利，但由于缺乏良好的公民参与机制来讨论社区议题，以至于无法彰显社区自主性，使社区治理概念成为理想性的口号。我们需要培育积极参与土地利用规划的独立于行政组织之外的，又受法律保护和支持的非政府组织。一种是由社区民选产生的代表组成的社区居民委员会，这在美国早已系统化；另一种是由具有专业规划知识的行业代表组成的团体；还有志愿社团等。

第三，从方法层面，丰富公众参与的渠道。我国自从上世纪90年代末期，将公众参与理念引入到土地管理领域中后，在各类土地开发和利用中已经有一定程度的公众参与，如各部门参与、民意调查、成果公告、召开公众代表会议、专家咨询会、听证会、居民投票表决等。但同西方国家相比，我国土地利用规划中的公众参与尚处在起步阶段，存在许多问题，亟待进一步完善。借鉴美国的成功经验，现阶段我们所需要做的是不断优化和拓展公众参与土地利用规划的方法，通过报纸、广播、电视等手段公布规划草案，召开各种形式讨论会，组织行业协会、社团等讨论会，通过、集会等形式提出批评建议等。编制、修改规划应反复听取意见，对于重大疑难问题，可多次召开听证会，充分交流和协商是达到广泛共识的必经之路。此外，在执行、实施规划的过程中还要建立公众监督的制度环境，为公众监督提供可行渠道，保证规划目标的实现。