降低土地储备投融资风险

土地储备融资面临的问题

一是投融资渠道单一，风险过于集中。目前，政府投融资平台的主要融资渠道集中在银行方面，银行信贷在政府投融资结构中占绝对比重，投融资风险未能通过有效的资产组合得以分解，投融资的风险比较集中。在银行信贷中，银行短期债务又占了相当比例，政府投融资平台不仅背负着维持资金链不断的沉重压力，而且银行信贷的高额成本也日益成为政府投融资平台的沉重负担。由于受宏观经济形势、国家货币政策、银行风险控制态度等因素的影响，政府投融资平台依靠单一的银行融资渠道将面临着潜在的不确定因素的影响，随着时间的推移和宏观经济形势的变化，由这种单一融资渠道引起的融资风险会逐渐显现出来，这将对政府投融资平台的作用的发挥产生不利影响。

二是投融资主体单一，融资压力巨大。新的《土地储备管理办法》对土地储备资金管理有更严格的规定“各类财政性资金依法不得用于土地储备贷款担保。土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提供担保”。土地储备承担着为城市基础设施建设、旧城(镇)改造等项目筹集资金的任务。随着城市规模的不断扩大，城市基础设施建设、旧城改造等项目的投资规模将不断增加，目前，在融资和项目实施载体以政府投融资平台为主的情况下，土地储备将面临很大的融资压力，只要其中一笔贷款还本付启发生逾期现象，就会直接影响到土地储备机构今后的融资能力和政府的融资信誉。

三是投融资的风险集中，融资能力下降。以政府名义进行融资的项目大多集中在基础设施建设方面，这些公益性项目的资金投入量大，而回报和收益较少，政府投融资平台的风险突出。目前，有些地方的土地储备机构向银行贷款金额较高，为维持资金链不断，不得不继续拆借银行资金。再加上经营性用地指标受限，这将加剧财务风险。

筹措资金的建议

政府应以间接手段调控社会投资，积极探索各种新的投融资方式，突破资金“瓶颈”，放大政府投资效能，提高城市建设投资效益，从而加快社会经济协调发展。

一是完善土地经营机制。城市土地是经营城市最基础性的资源，政府对城市的大量投入主要以土地增值的方式产出。政府必须继续垄断土地一级市场，完善二、三级土地市场管理，实行公开招标、拍卖，严禁非法交易，防止土地价值流失。要不断完善土地经营机制，建立城市规划与土地储备相结合的联动机制；城市控制性规划要与土地利用总体规划相衔接，不断增加经营性土地储备量。要严格控制城市主干道两边的土地，进行统一规划，统一收储，统一开发。政府通过土地出让收益用于城市基础设施建设，走出一条以城市基础设施建设带动城市土地开发、以城市土地开发支持城市基础设施建设的新模式。要盘活土地存量资产。对经济效益不佳、污染严重、发展无望的企业，通过兼并、破产、重组等手段，腾出土地兴建金融、商贸建筑和居民小区，提高土地使用效益。深化土地使用制度改革，严格土地有偿使用。真正建立起出让、转让、租赁、授权经营、作价入股等多种形式的土地有偿使用制度。

二是完善投资回报补偿机制，开辟筹资新渠道。将城市建设项目划分为市场化运作项目、准公益性项目和公益性项目。市场化运作项目由市场主体――企业，通过市场筹资、建设和经营，将资产质量良好、收益稳定的基础设施项目参照现代企业制度组建上市公司，通过上市募集资金，实行滚动建设与发展，开辟筹资新渠道，推动基础设施市场化、社会化投资建设营运。准公益性项目按照“谁投资谁受益、谁消费谁付费”的理念，建立合理的市场机制运营。城市基础设施建设如调整公路项目、城市供水项目、污水处理项目等，要依据市场要求，建立合理的价格体系，将项目推向市场，实行市场化投资、建设和运营；准公益性项目可以由政府提供占项目投资一定比例的资本金，提供财政贴息，充分发挥财政资金“四两拔千斤”的作用。公益事业项目由政府财政投入。优化财政支出结构，提高财政资金使用效率，合理安排各类政府投资，分别采取直接投资、资本注入、投资补助、转贷和贷款贴息等多种方式。

三是拓宽城市建设投融资渠道，推进基础设施市场运营。充分发挥市场配置资源的基础性作用，推进投资主体多元化、投资方式多样化、项目实施市场化。按照“谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险”的原则，支持、鼓励和引导非政府部门、非国有机构、企业和社会资金参与市区基础设施建设。实现投资主体多元化。建立项目法人制度，以市场融资为主。使项目的资金投入和产出、收益和风险相互结合，形成政府投融资“借得来，用得好，管得住，还得起”的良性循环机制，注重发挥财政资金的引导作用，从以往财政直接投资为主转变为以财政信用担保、贴息、注入资本金、投资补贴等方式带动社会投资。

四是经营权特许融资方式，多种模式并存引资用资。采取BOT、BTO、BOO等融资方式，为城市建设提供增最资金，是目前国际较为通行的方式。BOT(建设、交还、经营)方式，即项目完全由私营公司投资建设。在建成后的一定年限内享有使用权，并通过使用费收回投资，期限一到，则把所有权交还政府。