人大监督的强化:历史必然与现实选择

以防止权力滥用与集权专制而建构的政治监督体制,在当代政治生活中受到愈来愈普遍的重视。人大行使监督权是我国宪法和法律授予的特殊权力,也是人大权力结构中的重要组成部分,必须得到强化。强化人大监督是由人大监督的特点决定的,也是现阶段反腐败斗争的需要。强化人大监督要完善宪法监督机制,科学规范党委和人大的关系,加强对人大代表的监督,完善人大工作制度等。

人大监督强化的历史必然

1.是人大监督的特点决定的

人民代表大会的监督权从根本上说,是人民当家作主,参与国家事务管理权利的表现。人大的地位和权力性质决定,人大的监督是国家根本制度的监督,全国人大的监督是国家最高层次的监督,其功能在于维护国家法治,保证人民的意志和利益在国家活动中的实现,控制国家行政、司法按法制轨道运转。人大所行使的监督不同于其他类型的监督,如党内监督、行政监督、检察监督、舆论监督、群众监督等,具有自身的特点。人大的监督,即人民代表大会及其常委会的监督。按照我国宪法设计,人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关,国家行政权、审判权、检察权等一切权力由它派生并受其监督。但由于众所周知的原因,人大在理论上应有的权力和现实中实有的权力相差甚大。作为我国基本政治制度的人民代表大会制度,是代议制的一种崭新形式,尽管它与西方国家的代议机构――议会有根本不同的内容和实质,但同样具有立法和监督两大职能。但受传统观念影响,中国是重立法,轻监督,导致人大监督功能缺失。有鉴于此,必须加强我国人大监督工作。人大监督功能发挥的强弱,直接反映了中国政治民主化的程度如何。人大的监督权力是宪法赋予的,国家的经济社会发展计划、大工程建设、有关国计民生都要经人大立法,才能实现决策民主化、科学化,避免失误。民主监督就是一种制约,议行合一体制下更重要;西方三权分立的核心是权力制约,我们亦可借鉴。执政的共产党接受人民群众监督的最好形式就是发挥人大的作用。

2.是现阶段反腐败斗争的严峻形势形势决定的

现阶段中国反腐败的斗争许多深层的问题并没解决,腐败现象发生率增长加速还普遍存在,这表现在:腐败发案率大幅度上升;大案要案与高官腐败现象突出;腐败现象迅速向公共权力部门中蔓延,越来越多的司法机关、行政执法机关、党政机关和经济管理部门人员卷入腐败案件中;法人犯罪、集体腐败案件增多,腐败现象向集团化方向发展;吏治腐败上升;公款吃喝问题非常严重。有些学者认为腐败已成公害,这导致社会资源的巨大浪费、政府合法性危机、政府能力的削弱、诱发社会不稳定、政治与社会风气的败坏等等。孟德斯鸠说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验……从事务的性质来说,要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。”从人大法律监督的效力看,它比行政监察、检察监督和党纪检查更具权威性、强制性和准确性。根据现有宪法和有关法律规定,我国人大监督的主要内容包括立法和法律的实施监督、对政府行为的监督、对司法的监督、对任免权的监督、对军事的监督等,对监督对象有了解权、处置权、制裁权。人大对权力的监督是最基本、最全面、最重大、最有权威的监督,人大监督囊括了对权力获得、权力运用及其后果的全过程监督。不受制约和监督的权力必然导致腐败,绝对的权力必然导致绝对的腐败产生,现实中的腐败问题证明了这条规律。

人大监督强化的现实选择

第一,健全宪法监督机制

我国宪法监督制度存在一些缺陷,这主要表现在:全国人大及其常委会身兼立法和监督二职,不重视对自己颁布的法律进行监督;人大及常委会的会期短,根本无法适应宪法监督的经常性需要;人民代表或常委委员绝大多数不熟悉宪法和法律,人员素质不适应;我国目前还没有关于宪法监督程序,宪法诉讼的具体规定,宪法监督的可操作性差。这就决定,无论是从宪法监督的理论还是从宪法监督的实践,无论从宪法监督的规范还是从公民的监督意识来看,我国的宪法监督制度是薄弱的、不完善的。有专家建议首要解决的问题是要建立监督宪法实施的专门机构,如在人大之下设立独立的宪法委员会,由该委员会独立行使宪法监督(即违宪查看)的职权。指出:“要抓紧研究和健全宪法监督机制,进一步明确宪法监督程序,使一切违反宪法的行为都能及时得到纠正。”为此,要从法律上对什么叫“违宪”作出界定。其次,要进一步明确“宪法监督程序”,完善审查规范性文件的程序。

第二,科学规范党委与人大的关系

现今要克服党内严重的腐败现象,单靠党内监督和社会监督,缺乏国家权力的支持,也难有成效。因此有必要运用人大监督机制。要通过人大和其他多方面、多渠道、多方位的监督,遏制权力腐败,改善党的领导。有一种观点认为,人大不是党权的来源,无权实施对党的监督。持这种观点的理由是,共产党的领导与执政不是由人大决定的,故不受人大监督。地方人大常委会主任按中央规定列席同级党委会,而政府首长则是同级党委的第二把手。政府的重大事项一旦在党委会上通过后,人大就不能行使监督权,宪法也没有明确赋予人大监督同级党委会的权力。当然人大能否对执政党进行监督尚无统一认识,至今仍是科学社会主义理论的重大课题。但是,1982年宪法在总结历史经验的基础上,规定:“一切国家机关和武装力量,各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究。”这就把政党置于国家的宪法和法律之下;人大作为国家宪法法律的监督机构,就顺理成章地享有权力对执政党履行宪法和法律情况施行监督。党要代表人民的利益,更好地领导国家,就应该尊重体现人民意志的法律,并把自己主动置于国家法律之下。在我国,人民代表大会应该是最有资格、最有权威对党实施法律监督的机关。特别是人大对监督对象的违法或失职行为拥有的制裁权,这是一种最严厉的手段,是人大监督权具有强制力的表现,也是人大其他监督权得以落实的保障。根据法律,人大及其常委会有权罢免、撤销由它选举、决定或任命的国家机关组成人员的职务。对党组织的干部、国家机关的干部,人大都应可以罢免、撤职、免职和接受辞职等。执政的党组织和党员必须依法行政,依法司法,依法治军。由中共党组织推荐的政务官员,必须经人大的选举或任命才有效,党组织不得擅自任命并宣布人选。对党组织推荐的政府官员候选人,经人大审议认为不合适的,人大可以另选,党组织不得干涉。这样的监督,有利于帮助党消除党内垃圾,保持党的纯洁性,有百利而无一害。

第三,改进听取审议报告制度和完善执法检查制度

听取工作报告和汇报,是各级人大及其常委会对由它产生的行政机关、检察机关、审判机关的一种了解权,了解权也带有监督性质。全国人大审议政府工作报告和审议国民经济和社会发展计划、国家预决算时,有关工作部门的领导要回答质询和询问。要切实加强人大监督的督办检查功能,视察和调查是人大代表广泛联系群众、了解社会的一条渠道,它也是一种纯粹的监督了解权。发挥人大监督的主导作用,人大代表要由兼职向专职转变,以便有更多时间、精力,有效履行监督功能。要建立人民代表大会监督功能的保障机制。建立、完善人大监督的信息系统、专家系统、委员会系统和协调系统。

第四,加强人大自身制度建设,尤其要解决好人大代表监督的问题

《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》,这是改革开放以来中央首次专门就人大制度建设和人大工作的文件,这在人大制度建设历程上具有里程碑的意义。面对人大工作中出现的新情况新问题,《若干意见》提出要进一步健全人大监督制度,改进和加强监督工作,加强人大自身建设。有的地方人大监督工作“审议报告唱赞歌,述职评议表扬多,执法检查走过场,一听二看三通过。”不敢监督、不善监督、不愿监督,这和在人大工作的同志的精神状态和业务素质有直接关系。人大监督工作要避免形式主义,杜绝“水过地皮湿”式的检查。我国人民代表大会制度中体现的权力属民制度、代表选举制度、民主集中制度和人大工作制度是互相贯通、结合的,是很清楚的。构建社会主义和谐社会,要更好地发挥人大代表的作用。代表审议质量要提高;代表提出的议案要规范。有些代表没有很好地履行法定职权和履行法定的义务,工作效果不明显,素质水平有待提高。虽然人大监督都是集体行使职权,但人大代表的作用是不容忽视的。在我国,人大代表是人民当家作主、管理国家事务的中间环节。人大代表把国家和人民联系在一起,人民通过代表参与国家事务,监督国家工作人员。人大代表代表人民行使国家权力,同时也要受人民的监督。目前,对人大代表的监督机制还很不完善,存在不少问题:一些选民和选举单位监督意识淡薄;忽视对代表参政议政能力和履行职责情况的监督;代表与选民及选举单位缺乏双向沟通渠道;没有专门的监督机构。要建立会议听证制度,为选民实施监督提供最直接的途径;要实现代表履行职责的公开化;要建立监督代表的专门机构;要完善对人大代表的罢免制度。对严重脱离人民群众的既不作为又不允许他人作为的“官僚式”代表、“拍手代表”、“举手代表”尤其是违法乱纪的代表要实行罢免。很多贪官都是人大代表,放松了自己的世界观改造,逃避监督。任何人都没有不受监督的特权,人大代表更应接受人民的监督。

(作者单位:湖南科技学院思想政治课教学科研部)