国内外官员财产申报制度综述

2019-07-29 版权声明 举报文章

预防腐败一直是一个世界性的课题,世界各国关于预防腐败的制度和措施多种多样。官员财产申报制度作为其中的一种行之有效的方法越来越受到各国的认可。本文着重介绍官员财产申报制度的概念、特点、意义和国内外的实施状况及经验,以为我国可以全面推广此制度提供依据。

一、官员财产申报制度的特点

财产申报制度,是有关财产申报、登记和公布的制度。从一般意义上说,所谓财产申报制度,通常要求具有一定职位的领导干部在任职之初、任职期间的某些固定时期以及离任后的一定期限内,申报属于自己以及与其共同生活亲属的财产。

通过与传统反腐措施的对比,官员财产申报制度具有鲜明的特点:

其一、普适化。该制度适用于所有官员,政府、人大、政协各个系统、各个层级的官员都适用于该制度。不能因为权力大小、层级高低而有所差别,高级别的官员更应坚决的遵守该制度。除此之外,官员的家属也应纳入该制度之中,使官员的生活圈也受到约束,防止官员家庭腐败现象的发生。

其二、法律化。刚刚召开的两会上,有委员提出加快官员财产申报制度的立法,奠定该制度的法律基础。一项制度的实施必须要有法律作为保障。借鉴外国的经验,《官员财产申报制度法》是必不可少的。法律规定了惩罚措施,规范实施的细节,法律的强制性保证制度的顺利实施。这也是依法治国、建设法治国家的必然要求。

其三、公开化。官员将自己的财产公开申报,接受社会的监督,此举必将是中国行政改革的一大突破,也将消除官民之间的隔阂,拉近距离。总理在今年两会的《政府报告》中提到:“让权力在阳光下运行。”财产的公开让官员与金钱之间的关系更加透明,从而得到群众的认可。同时,保证了群众的知情权和监督权的实现。

其四、真实化。官员申报财产,可以真实反映自己的履职情况,从而提升自己的威望和影响力。廉洁是一个官员的为官准则,诚实是一个人的道德基础,官员真实申报财产既是廉洁为官的体现,又是道德的要求,此举无疑是防止腐败最直接的方法。

二、官员财产申报制度实施的意义

针对我国现在严峻的反腐形势和国外官员财产申报制度的实施情况,可见官员财产申报制度在我国的实施具有重大意义。

首先,该制度被认为是制度反腐中的一个终极措施,是反腐倡廉最为根本的保障。官员财产申报制度对腐败的预防作用,是经过许多国家证实并行之有效的反腐措施,对于打击当前中国官员的腐败现象起着决定性作用。

其次,随着社会的发展,经济的增长,官员贪污腐败的欲望是越来越强,胆子也越来越大,贪污的数额也一路飙升,而且手段也越来越隐蔽。国家耗费了大量的人财物力反腐,但效果并不显著。现在如果在中国实施官员财产申报制度,而且是彻底的、全面的,那么对腐败官员是一次致命打击。在心理上是巨大的震慑,即使想贪污,在面对申报时,也会有所收敛,可以大大降低腐败发生率,把腐败的思想扼杀在萌芽之中。

再者,该制度减轻了纪检监察机构的负担,使其更好的行使权力、发挥作用。同时,将公众纳入监督体制中来增加了监督的力度和广度,保障了公众的知情权和监督权。

三、国内外官员财产申报制度的现状与分析

(一)国内现状与分析

面对国际上官员财产申报制度的广泛应用以及我国反腐形势的严峻,我国的官员财产申报制度实施进程也已起步。2009年2月17日,新疆阿勒泰地区纪检委在政府网上公布了所属处级以上干部的收入申报情况,被视为中国官员财产公开的破冰之举。随后,浙江慈溪、湖南浏阳、重庆等地也开始实施该制度。我们通过表格了解一下各地实施的具体情况:

通过上述表格分析,各地实施的官员财产申报制度既有很大共性,又各具特色。其共性体现在:

第一, 该制度所推行的范围较小,多数都为基层政府先行,乡镇、县级政府占据多数,所申报财产的官员级别来看,多数是科级和县处级干部,而各级别的“一把手”都不参与财产申报。基本属于自下而上的改革,这符合中国改革的逻辑。

第二,关于申报财产的范围,除了阿勒泰和湘乡之外,其他地区划定的财产范围相对较广,而且还包括了官员配偶及子女的财产就业情况。

第三,公开程度都十分有限。各地只是公示一部分官员申报的财产,另一部分秘密申报,只有少数领导知情,而且即使公示的部分,公示的时间太短,公示渠道狭窄,甚至只在本单位公示,社会公众无从查询。

第四,缺乏法律法规的保障。法律法规是制度实施的强有力保障,把制度上升为法律的高度,可以给予官员很大的警醒和震慑,各地这样单纯的实施该制度,缺乏法律保证,实施效果将大打折扣。

第五,没有相应配套措施推行。这主要包括:金融实名制、客户身份识别、客户身份资料和交易记录保存、大额交易等。惩罚机制和问责机制缺乏,拒绝、拖延申报或虚假申报的法律责任及追究责任难到位。

第六,缺乏单独的机构专门负责对申报信息的可靠性和完整性进行核实。各地区官员如今只是向各级人事部门或监察部门申报财产,这就可能导致各部门之间关系错乱,监督效果不理想。

第七,缺乏公众和媒体的监督。各地公示程度比较小,没有很好的把公众和媒体纳入监督机制中来,这样就忽视了最具监督力量的群体,难以达到社会满意的效果。

由于各地实施官员财产申报制度都是结合本地具体情况,而且又是“走一步看一步”,因此各具地方特色。

珠海和浏阳盯住了“一把手”的财产,但是财产的范围太小,其中被称为最彻底的“浏阳模式”,只公布了住房情况。

重庆和广州首次把官员财产申报制度上升至省级政府的层面。不过重庆市仅限于部分司法机构。只有官员财产申报制度出台的层级越高,就越有可能为更进一步推广奠定基础。

后来,浏阳和银川又以新官为突破口,让新官先申报起来,并且对申报不实者辅以严厉问责,此举无疑具有破冰意义。银川对财产的划分比其他地区要广泛,甚至包括了债务债权等,而且还建立了惩罚机制,如有申报不实就地免职。

总之,实施官员财产申报制度的地区多位于中西部,东部沿海城市较少。在经济欠发达的城市推行比较容易,因为这些地方市场化水平低,官员经济关系简单,收入相对较少而且固定单一,官员主观阻力小,实施起来较容易。

(二)国际现状与分析

上面我们对国内的官员财产申报制度的基本情况作了分析,下面放眼世界,了解各国的情况,分析比较、借鉴经验。世界各国实施情况,其共性体现在:

第一点,都为经济发达国家,实施时间长久,也比较完善,可见,政治与经济是相互联系、密不可分的。经济发达是政治制度完善的基础,政治制度的完善有助于经济更进一步发展。

第二点,官员财产申报范围广泛。几乎包括所有财产,甚至包括礼品价格都有明确规定,说明这些国家实施过程中的精细化。

第三点,申报主体广泛。上至国家元首,下至掌握一定行政权的官员和制定政策有关的雇员,并以官员本人延伸至家属,从任前至任后都要公开,而且特别注重高级官员的财产申报,对这类人群要求更高、更细、更明确。

第四点,监督有力。这些国家将内部监督与外部监督相结合,内部监督机构与其他机构相分离,增强了其独立性;把媒体与公众纳入监督机制中来,大大加强了监督力度。遵循“先有法律,后有制度”的模式。

第五点,强有力的法律保障。这些国家在实施该制度时都制定了相应的法律,保障了制度的实施,提供相应额法律依据,减小实施过程中的阻力。

第六点,公开程度高。这些国家将官员申报的财产全部对外界公布,涉及国家机密的除外。任何公众在任何时候都可以查到任何官员的任何财产情况。如有质疑,可以向相关部门及时反映, 这样体现了该制度的精髓。

第七点,配套实施比较完善。金融实名制、客户身份识别等制度早已覆盖全国。

第八点,惩罚机制完善。这些地区在实施该制度的过程中,对拒绝、拖延申报或漏报、瞒报情况都给予严格惩罚。如罚金、监禁、免职等,这些惩罚措施的存在对官员来说是一种巨大的约束。

根据各国具体国情,虽是同一种制度,但是体现出不同的特点:

瑞典是最早推行该制度的国家,迄今已有240年了。所以其官员财产申报制度比较完善,成为世界上最清廉的国家之一。

有的国家对高级公务员应用广泛,但对一般公务员尚不严格,如韩国、日本。

美国、新加坡两国对官员收受礼品也作出严格要求,礼品价格超出规定必须申报上交,否则将被惩罚。

官员主观阻力太大,比如在俄罗斯,官员财产申报制度是妥协的产物,总统与议员相互作出了让步才得以实施。

日本与其他国家相比,其申报制度并非十分严格。如申报项中不包括银行活期存款和现金,也未涉及对虚报资产的惩罚事项。

美国在众多实行财产申报制的国家中,可以说是较为完善的。对制度的每一项内容要求都很完美,成为政府打击腐败的有力工具。

(三)亟待解决的问题

通过以上分析,可以看出官员财产申报制的实施对于本国防腐作用是巨大的。“腐败---惩罚”的传统模式被打破,取而代之的是“申报---公示---防腐”的全新模式。不过该制度虽然在许多国家和国内一些城市已经实施,而且也在不断完善,但是仍有许多不足亟待解决。

1. 没有相对独立的负责财产申报制度的执行机关,各个行政机构自行其事,缺乏统一性1,如今各国受理申报的机构主要是同级人事部门,这样就导致复杂的关系:人事部门既要接受上级领导的管辖,又要监督上级领导的财产问题,其监督力可想而知。

2. 官员主观阻挠影响。由于财产要对外公示,涉及到官员个人的财产隐私,而且中国人具有不露富得传统,这增加了实施的阻力,各国都没有很好的解决该问题,缺乏对官员的教育和引导。

3. 缺乏对隐性财产的追踪体制。该制度财产申报的范围只是账面上的,可以看得见摸得着的。官员由于其特殊的社会地位和广泛的人际关系,从而会有复杂的利益关系,有的官员会利用这些条件隐避财产,滋生腐败。

4. 申报的主体还比较狭隘。虽然各国要求所有官员及配偶子女的财产从业情况都要申报,但是这样依然存在不足,官员的其他亲属,尤其是直系亲属都可能成为官员转移财产的对象。

5. 许多国家缺乏对官员财产来源的限制。这样增大申报的难度,官员的财产来源途径多,利益关系复杂,自己都难以理清,更不用说其他人。

以上我们描述了国内外一些地区实施官员财产申报制度的情况,并作了系统的分析及评价。总的来说官员财产申报制度越来越受到世界各国家和地区的重视及推广,这应该说明该制度有其独特的优越性和可行性,虽然其还存在着许多的缺陷和不足,但是在不久的将来它一定会得到发展和完善,为解决腐败问题做出巨大的贡献。

(作者单位:徐州师范大学云龙校区管理学院)

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