国外阅读保障政策研究及启示

关键词：全民阅读；保障政策；发达国家

摘要：文章通过介绍美国、日本、韩国、俄罗斯等发达国家的阅读保障政策，提出适合中国吸收借鉴的举措，以便更有效地推广和保障全民阅读。

1.背景

国民阅读能力的高低关乎一个民族的创造力和发展潜力。推广全民阅读活动有利于构建学习型社会，提高国家文化软实力，实现可持续发展。然而，我国在阅读保障方面的政策制度非常不完善，从而制约了国民的平均阅读水平。美国、日本、韩国、俄罗斯等国在推广全民阅读工作中走在世界前列，在阅读保障的政策制度方面积累了很多经验，可资借鉴。

2.外国阅读保障政策案例

2.1美国儿童阅读保障法案和阅读分级制度

美国十分注重未成年人阅读问题，为此相继推出一系列阅读法案和相关政策。1998年，美国颁布《卓越阅读法》（Reading Excellence Act），将阅读纳入法制化轨道。该法以提高儿童阅读能力和教师的教学实践能力为目的，在最关键时期为学生提供额外帮助。该法规定政府对阅读项目的补助不得少于50万美元，用于提高学生阅读素养以及为教师提供阅读教学方面的培训。2002年，时任美国总统布什签署《不让一个孩子落伍法》（No Child Left Behind Act），由政府介入来强化教育标准，改进教学方法。该法中有两项旨在解决儿童阅读问题的方案：针对学前班到小学三年级儿童的“阅读优先计划”（Reading First Program）和针对学龄前儿童的“早期阅读优先计划”（Early Reading First Program）。联邦政府分别投资10亿美元和1亿美元来兴建这两个项目，用于改善地方学校阅读教学质量。在这两个项目中，联邦政府给予贫困地区儿童先权，让这些地区的低龄儿童也具备阅读能力。《不让一个孩子落伍法》还充分考虑美国国情，规定学校和地区需要给予其他种族及贫困阶层的儿童以更多关注，缩小不同种族和不同阶层问的成绩差距。

除了资金保障，美国还为中小学生制定了分级阅读标准，以帮助未成年人找到匹配自己阅读能力的书籍。美国阅读分级方式中最具公信力的系统之一为蓝思（Lexile）阅读测评体系。该体系从语义难度和句法难度两个维度来衡量读物的难度等级，将书籍分为家长指导书籍（AD）、连环画或漫画（GN）、初级读物（BR）等多个等级。读者通过对不同难度等级题目的作答，分析出自己的蓝思等级，从而找到符合自己阅读能力水平的读物。分级阅读标准的采用，在一定程度上可以提升适龄儿童的阅读质量。

2.2日本建立政、官、民合作阅读推广体制

早在1999年和2001年，日本国会就先后通过《关于儿童读书年的决议》和《儿童读书活动促进法》，要求国会联合其他官方机构及民间团体，开展丰富多彩的儿童读书活动，鼓励儿童多读书。2002年，日本内阁制定了《推动儿童读书活动基本计划》，内容包括推动儿童阅读的方针政策、政府财政投入、相关设施建设等，以具体可行的政策保障儿童阅读活动。为了阻止国民远离活字，振兴日本铅字文化，日本国会于2007年通过《文字・印刷文化振兴法》，把阅读推广对象由儿童扩大到全体日本国民。该《法案》要求国家和地方政府推动建立、完善公立图书馆，在读书周期问开展各项活动推广全民阅读，还规定了日本国民创造全民阅读环境的责任和义务。

在政、官、民的共同努力下，2011年日本小学生平均阅读量达到9.9册，比2000年增加了3.8本；初中生平均阅读量也由2000年的2.1册上升为3.7册；高中生由2000年的1.3册上升为1.8册。这些数据表明，日本的政、官、民合作体制在保障全民阅读工作上取得了一定的成效。

2.3韩国阅读立法注重图书馆建设

韩国阅读保障法及相关政策注重图书馆建设。1963年，韩国颁布第一部图书馆法案，此后又陆续修改制定了1987年《图书馆法》及1994年《图书馆及读书振兴法》等相关法案。2006年正式颁布的《图书馆法》（Library Act）为韩国现行法案，旨在为全民阅读创造良好环境。该《法案》定义了图书馆在消除数字鸿沟方面的作用，要求制定图书馆综合发展规划，建立地方代表图书馆。

为保障未成年人阅读的权利，韩国为学校图书馆发展单独立法。2008年，韩国政府推出《学校图书馆振兴法》，要求政府为高中及高中以下各级学校图书馆提供法律及制度支持，如：加大对学校图书馆资金投入，制定图书馆发展基本规划，为图书馆配备合格馆员，建立图书馆信息网络等。

进入21世纪以后，韩国也面临传统阅读受互联网冲击严重的情况，仅靠建设、完善图书馆无法扭转国民阅读率下降的趋势。2006年，韩国政府通过《读书文化振兴法》（Reading Culture PromotionAct），把振兴全民阅读作为一项专门法确立下来。该《法案》规定：①确立阅读文化推广方案。②设立阅读推广委员会，要求其每五年制订一份读书文化振兴计划。③中央及地方政府需为民众提供平等的阅读教育机会。④明确社区、学校、企业等组织机构在推广全民阅读中的职责。

2.4俄罗斯《民族阅读大纲》分阶段发展阅读

随着俄罗斯政治、经济的发展，俄罗斯政府逐渐意识到国内的阅读危机，颁布了一系列法律政策来保障阅读，其中最具代表性的是2006年颁布的《民族阅读大纲》（以下简称《大纲》）（National Program for Reading Promotion and Development in Russia）。《大纲》指出俄罗斯国民阅读率下降的危害以及阅读推广工作的不足，从机构分工、发展方案、管理方式、统一机构以及评价体系五个方面阐述了俄罗斯全民阅读发展的基本原则，并做出相关规定。《大纲》把发展全民阅读分为三步：①2007-2010年“对抗危机”（Anti-crisis），建立有效机制，完善阅读基础设施，改善阅读环境。②2011-2015年期间进行“巩固”（stabilization），宣传在“对抗危机”阶段取得的成果，进一步完善并加强有利于全民阅读发展的相关要素。③2016-2020年开始“常态化与发展”（Normalization and development），逐渐将发展重点从完善阅读基础设施转移到提升人力资源质量上来，并制订法律法规进行规范化管理。《大纲》还界定了各部门的权责，明确了诸如图书馆、出版社、档案馆等机构在发展全民阅读方面应起到的作用，要求尽快成立大纲管理委员会来负责《大纲》的实施、监督和评价。

3.对我国制定阅读保障政策的启示

以政策保障全民阅读，有利于提高国民阅读率，推动中华文明进程。美、日、韩、俄等国在立法、制度等方面积累了相关经验，给我国全民阅读保障工作带来很多有益的启发。

3.1制定促进型法律法规

尽管阅读是一种私人化行为，但其与国家发展、社会进步息息相关，因此需要将全民阅读提升到国家宏观战略层面上来，以法律法规加以保障。

美、日、韩、俄等国的阅读法基本为促进法，目的在于鼓励阅读而非强制阅读。不同于传统的管理型法律，促进法一般较少或基本不设置法律责任，主要强调政府的公共责任，对国民主要是提醒而非强制，保障而非干涉。

我国制定阅读法案需要明确各级政府、企事业单位、社会组织在提供阅读保障、改善阅读环境、实现阅读平等方面的责任和义务；成立全民阅读委员会，负责制定全民阅读整体规划、阅读重大项目实施方案以及阅读专项经费的预算核算工作等；通过税收减免、租金分担等措施减小出版商、书商压力；国家出资新建、改建、扩建阅读设施，增加图书馆馆藏；定期开展未成年人阅读能力测评，核准未成年人教育机构教师的任教资格等。在数字阅读趋热的情况下，国家应完善互联网领域立法，规范内容生产，着力保护版权，为民众提供一个良好的网络阅读环境。为了使阅读促进法不流于形式，该法案应明确法律责任。阅读法案制定以后，应交由全国人大审核决议，依照人民的意愿做出修改，保证该法案的可行性和有效性。

3.2建立各级阅读推广机构，鼓励民间团体发展

设立阅读推广机构，有利于把阅读立法政策落到实处。中央层面，我国可效仿韩国成立阅读委员会，以统筹各地方、各部门优势资源，为全民阅读创造良好条件；地方上，各地方政府可组建各类阅读推广小组，定期举办各类古典诗词朗诵比赛、阅读大赛、演讲赛等阅读活动，营造全民阅读氛围。此外，我国还应借鉴日本政、官、民合作体制，制定推动民间阅读团体发展的相关政策。民间团体举办读书交流会、书籍交换等活动，对于全民阅读也有着重要的促进作用。

3.3设立阅读基金

图书价高质次、公共阅读资源短缺、设施不完善等情况都是影响国民读书率的重要原因。为解决这类问题，美、日、韩、俄等国政府都为保障阅读投入了大量的资金，用于阅读基础设施建设及相关人员的培训。全民阅读作为我国重点工程之一，也需要资金支持和保障。设立阅读基金，可以做到专款专用，解决阅读资源不足的问题。

我国可在中央和地方设立阅读基金会，管理基金的捐助和使用。在资金的来源上，将国家拨款和民间捐助相结合，启用“阅读大使”宣传推广基金会活动，募集资金；在资金的使用上，基金会应积极在学校、社区建立阅读馆，为其配置优质图书，并招募阅读指导教师定期为民众传授科学的阅读方法、推荐适宜的阅读内容；在资金的监管上，应做到公开透明。

美国在制定相关法律法规的时候，将政策向贫困地区适当倾斜，旨在缩小知识鸿沟，保障贫困儿童的阅读权利。因此，我国在设立阅读基金时，也应给予贫困地区以及富裕地区的贫困家庭以充分关注，为其设立专款，着力为留守儿童、外来务工人员、残障人士等群体提供相关服务。

3.4实行阅读分级制度

保障未成年人阅读是全民阅读工作中极为重要的一环，实行阅读分级制度对于未成年人健康成长至关重要。目前我国还没有一套切实可行的阅读分级制度，未成年人仍存在阅读浅显化、成人化等问题。为正确引导未成年人阅读，政府及有关部门应积极推广面向未成年人的阅读分级制度，为适龄儿童提供符合其认知能力和阅读水平的读物，同时也为家长选择图书提供参考。美国的“蓝思阅读测评体系”已被许多欧洲国家所采用，在提高未成年人阅读质量方面取得了一定的成效。然而，鉴于中英文以及中西方文化背景的差异，诸如“蓝思”之类的西方阅读测评系统只能为我国提供一定的参考，不能被简单移植，我国还需要结合本国实际情况制定适合中国儿童的阅读分级制度。

在制定阅读分级制度时不能单纯地以年龄为依据，还需要评估读物的难度和儿童的阅读水平。因此，政府应组织相关机构在中国各地区组织调研，并充分考虑城乡差异和民族差异，以大量的有效数据作为研究基础。此外，在创作面向未成年人读物的时候，作者和出版界工作人员也需要有分级意识，做到分级创作和分级出版。阅读分制度是提高未成年人阅读质量的一种行之有效的措施，但是在实施过程中要杜绝“一刀切”的现象，尊重个体差异，保障未成年人正常的阅读权利。

4.结语

我国与发达国家相比，国民阅读率仍偏低，阅读质量不高，未成年人阅读情况也十分堪忧。美、日、韩、俄等国都出台了相关政策法规，对我国全民阅读工作起到一定的借鉴作用。对此，我国政府应尽快出台全民阅读促进法及相关条例，明确政府、各类机构和团体的职责，以法律保障的形式为国民创造良好的阅读条件。为了保证阅读政策的实施效果，国家应建立各级阅读推广机构，并鼓励民间阅读团体的发展。政府还应设立阅读基金，为贫困家庭和弱势群体提供平等的阅读机会。此外，针对我国未成年人阅读量少、阅读内容质量不高的情况，教育部门及其他相关机构应推动建立阅读分级制度，为未成年人提供符合其阅读能力的高质量书籍。