城镇化的质量最重要

中共的十对推进城镇化建设进行了总体部署，2012年中央经济工作会议提出，要“积极稳妥推进城镇化，着力提高城镇化质量”，特别强调“要围绕提高城镇化质量，因势利导、趋利避害，积极引导城镇化健康发展”。最近副总理多次强调要提高城镇化质量。这表明，在中国城镇化突破50%以后，提高城镇化质量将成为城镇化的生命力和重点任务。

确保城镇化速度与质量并重

城镇常住人口首次超过农村人口，城镇化发展方向要由单纯速度向速度与质量并重转变，城镇化进入以推进深度人口城镇化为特征、促进城乡一体化的新阶段。城镇化速度与质量并重，意味着既要保持一定速度，更要注重质量，要在保证城镇化质量的基础上，继续保持较快的发展速度。

目前，中国城镇化正以较快的速度发展。1996-2011年的16年间，中国城镇人口比重由1995年的29.04%提高到2011年的51.27%，提高了22.23个百分点，即1996-2011年的16年间中国城镇化进程以年均1.39个百分点的速度推进，比改革开放的前16年（1979-1995年）的年均值高出0.86个百分点。可见，1996年以来，中国城镇化明显进入了快速发展的周期。

城镇化速度到底是快了还是慢了，是应该适当控制城镇化的速度，还是应该加快城镇化的速度，理论界存在着太快和缓慢两种观点。前者认为中国城镇化速度过快，应当适当控制。后者则认为中国城镇化发展缓慢且滞后，应当加快城镇化进程。实际上，判断城镇化的速度是快还是慢，可以从不同的角度、采用不同的方法。既可以看城镇化与工业化和经济发展的相互关系、城市化水平的变动、城市发展的状况、城乡关系、“城市病”和“农村病”发生的情况，又可以进行国际比较，考察同类国家或不同国家同样发展阶段的城镇化情况。

譬如，发达国家在工业化和城镇化过程中，虽然总体上持续的时间可能较长，但都有过城镇化较快推进的时期，而且这个时期往往也是工业化较快推进的时期。特别是德国和日本，最为突出。从1871-1910年，德国城市化率从36.1%增长到60%。其中，1890-1900年，城市化率由42.5%提高到54.4%，10年增加11.9%，每年平均上升近1.2个百分点。日本城市化率更由1950年的37.5%猛增到1955年的56.33%，城市化率5年上升18.83%，平均每年提高3.766个百分点！而且，从较长时期来看，日本城市化进程也特别快，日本城市化水平从1950年的37.5%上升到1980年的76.19%，30年提高38.69%，平均每年增长近1.3个百分点，比中国改革开放30年城镇化率由1978年的17.92%提高到2008年的45.7%，还快10.91个百分点，年均增长也高0.36个百分点。

所以，对比德国和日本城市化曾经出现过的高速度，中国这个速度并不是独有的，也不是最高的，更不能认定为不合理，其根本原因也在于改革开放以来中国工业化进程的加速。

按照美国城市地理学家诺瑟姆（Ray M・Northam） 揭示的城市化发展三发展阶段论，中国在30%～70%之间都将处于城镇化加速阶段，这是城镇化发展的规律。城镇化的质量状况还与城市化发展阶段密切相关。根据“城市病”发展的四阶段论，城市化率在10%～30%之间是“城市病”的隐性阶段，城镇化基本上健康的；城市化率在30%～50%是“城市病”的显性阶段，城镇化是亚健康的；城市化率在50%～70%是“城市病”的发作阶段，城镇化是不健康的；城市化率达到70%以上，则进入“城市病”的康复阶段，城镇化逐步恢复健康状态。拉美一些国家早在“中等收入陷阱”出现之前，已落入“人口城市化陷阱”，即人口城市化率达到 50%以后，农村人口加速向城市特别是超大城市转移，形成畸形发展的城镇化。

2011年，中国城镇化率达到了51.27%，应该说进入了城镇化快速发展阶段和“城市病”显性阶段的叠加阶段。虽然还没有出现诸如拉美和印度那样严重的“城市病”，但也存在诸如“半城镇化”、“隐性城镇化”、“被城镇化”、“准城镇化”、“过度城镇化”（或城镇化“”）、“贵族化”和一定程度上的“病态城镇化”等现象和问题，而且各种问题和矛盾日渐积聚、突出和显性化。此外，由于缺乏有效措施和调控机制，在城镇化宏观整体布局上，还存在着大城市过度集聚、小城镇发展无序，地区发展失衡、城市之间的关系不协调等问题。这些问题如果不未雨绸缪、及早诊治，势必演化为日益严重和难以治疗的“城市病”，甚至陷于“拉美陷阱”，严重影响中国城镇化的健康发展。因此，在城镇化进入快速发展周期和在城市病的显性阶段的叠加阶段，城镇化更需积极稳妥地推进，更需着力提高城镇化质量，这是城镇化的生命力之所在。

着力提高城镇化质量的基本要求

着力提高城镇化质量对推进城镇化提出了更高的要求，从当前的情况看，需要处理好以下几个方面的问题：

1.积极促进农民工市民化，逐步解决半城镇化问题。虽然2011年的城镇常住人口比重已经达到51.3%，但其中还有1.59亿外来农民工没有取得城镇户籍，如果按户籍人口计算，城镇化率仅34.7%，比前者低了16.6个百分点。这里1.59亿的农民工实际上还没有完全城镇化，称为半城镇化。这是造成农民工问题的深层次原因。要按照因地制宜，分布推进，存量优先，带动增量的原则，坚持两手抓，一手推动户籍制度改革，一手推动基本公共服务均等化，有序推进农民工市民化。

2.推进均等化的公共服务，努力降低城镇化门槛。要通过提供均等化的公共服务，降低农民进城务工和落户条件和成本，将符合条件的进城务工人员转化为城镇人口。这样有利于改变城镇化滞后、半城镇化和贵族化城镇化状况。一是要适当降低农民工落户条件，允许符合条件的农民工市民化。二要坚持房地产调控不动摇，引导房地产市场健康发展和房地产价格理性回归，坚决抑制高房价。同时，积极完善多层次、多元化的住房保障体系，逐步提高保障性住房在城镇住房供给中的比重。三要积极建立和完善城乡一体的公共服务体系，加快教育和医疗体制改革，切实城镇居民在社会保障、教育和医疗方面的难题。

3.消除排斥性制度体系，建设包容性城镇。建设包容性城镇，强调城镇发展在经济、社会、治理、文化等领域的均衡与统一，强调城镇发展过程公平与效率的内在一致，强调城镇不同主体发展权利的同质均等性。建设包容性城镇将有助于解决城镇内部由区域要素快速流动带来的社会“碎片化”问题。在中国正在由乡村中国向城市中国转变，城镇化加速发展，农民工不能正常市民化的特殊发展阶段，对于迅速发展的城镇，尤其是大都市，建设包容性城镇显得尤为重要。建设包容性城镇的关键在于建设高水平的公共服务体系，要逐步消除不利于包容性发展的一切排斥性制度体系，促进农民工等城镇外来人口的城市接纳与融合，使包括农民工在内的城市贫困阶层享有事实上的平等权利。

4.制定中国城镇化发展的中长期规划，积极完善城镇化战略格局。城镇化战略格局关系到城镇化的发展方向，是中国现代化发展战略的重要内容。要在国家现代化战略布局框架下，以科学发展观为指导，认真研究制定中国城镇化发展的中长期规划和综合性的政策措施。要合理确定大中小城市和小城镇的功能定位、产业布局、开发边界，形成基本公共服务和基础设施一体化、网络化发展的城镇化新格局。特别要遵循城市发展的客观规律，考虑不同规模和类型城镇的承载能力，以大城市为依托，以中小城市为重点，合理引导人口流向和产业转移，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇科学布局，加快构建和完善“两横三纵”城镇化战略格局。科学规划城市群内各城市功能定位和产业布局，强化中小城市产业功能，增强小城镇公共服务和居住功能。积极挖掘现有中小城市发展潜力，优先发展区位优势明显、资源环境承载能力较强的中小城市。

5.转变城镇发展模式，提升城镇的可持续发展能力。要着眼于提高城镇综合承载能力，更加注重完善城市功能，提高宜居生活水平。要加强基础设施和公共服务设施建设，不断完善城镇道路、供排水、供热、燃气、信息、公交、园林绿化、污水处理、垃圾处理及防灾等基础设施，搞好综合交通运输体系和城镇化布局体系的衔接。围绕提升城镇发展软实力，加快教育、文化、卫生、科技、体育、娱乐、休闲等城市服务功能建设。加强城市综合管理，建立统一、协调、高效、合理的城市管理体制，利用现代信息技术，推动数字城市建设，提高信息化和精细化管理服务水平。

6.建立城镇化发展评价体系，确保城镇化健康发展。要科学制定城镇化质量评价指标体系，加大农民工吸纳、就业安置、户籍保障以及服务质量等指标权重，监测人口城镇化进程和质量，定期城镇化评价结果；将城镇化质量纳入政绩考核、重大事项督查范围，强化城镇化在经济社会发展中的作用。

妥善处理几个重大关系

城镇化是一项复杂的、事关全局的系统工程，涉及领域广、范围大、利益关系复杂、建设难度大。提高城镇化质量，需要在一些重大问题上理顺关系、明确思路。

1.农业转移人口市民化与土地非农化的关系。农业转移人口迟迟不能市民化是城镇化质量不高的重要方面。城镇化既意味着农业转移人口由农业和农村向非农产业和城镇转移，也意味着土地由农业、农村用途向工业、城镇用途转变，是农业转移人口市民化（人口城镇化）和农地非农化（土地城镇化）的统一。由于城乡二元制度的存在，农业转移人口市民化被分割为农民非农化和农民工市民化两个过程。改革开放以来，农村改革的成功、工业化和城镇化进程加速，极大地推动了农民非农化和农地非农化，但由于城乡二元制度的阻碍，农民工市民化速度却异常缓慢。农民非农化、农民工市民化与土地非农化的非同步性，导致了及其严重的经济后果。如农民工问题、失地农民问题、土地征收和农民权益保护问题、城镇化低密度扩张问题等。这些问题的出现不仅直接损害了农民和农民工群体的利益，而且延缓了中国城镇化进程，浪费了宝贵的土地资源。这是一种要地不要人的、割裂城乡关系的、不可持续的城镇化道路。

如何协调农民非农化、农民工市民化与土地非农化的关系，需要处理好以下两个关系：一是地和人的关系。实行征地和农民工市民化挂钩，按照国际平均的城镇人口密度，确定征地额和解决农民工户籍人数的系数，改变过去人口城镇化和土地城镇化割裂的做法。二是就业和落户的关系。一般说来，就业既不是城市化的必要条件，也不是城镇化的充分条件。但在中国现阶段，积累了数量巨大的农民工，不可能在短期内迅速得到解决，而必须逐步地有序推进。所以，确定一定的落户条件、有选择地推进重点人群的市民化就是一个当前约束条件下的最优选择。当然，对于其他就业能力较差、不能稳定就业的农民工，政府也应尽可能的做到基本公共服务的均等化，并通过教育和培训，提高劳动技能和就业能力，积极为其落户创造条件。

2.政府与市场的关系。城镇化既是一个经济发展问题，也是一个经济增长和资源配置问题，包括劳动力、土地、资本等各类生产要素在城乡和城市内部进行优化配置的动态过程。因此，提高城镇化质量首先面临着一个机制选择问题，即政府与市场的关系问题。究竟应该怎样发挥政府和市场在城镇化中的作用，实际上国内外城市化实践已经给出了回答。中国过去曾经走过由政府包办、排斥市场作用、忽视民间力量的城镇化道路，存在严重弊端，造成城镇化滞后；部分发展中国家的完全由市场推动的城市化道路，导致过度城市化，产生严重的“城市病”；而西方发达国家在实现城市化的过程中，主要依靠民间力量，基本上由市场机制推进，也曾经出现过许多严重的社会经济问题，但后来逐渐重视政府的作用。

改革开放以后，中国也逐渐形成了政府主导、市场推动的城镇化道路，推动了城镇化的快速发展。但是从目前的城镇化发展情况看，政府和市场在城镇化过程中的作用边界不够清晰，政府的缺位与越位并存，市场化发展程度依然不够充分。在市场经济体制下，政府在城镇化中的最大作用是生成、催化与提升市场力量，政府在城镇化中的作用只能建立在充分尊重和发挥市场作用的基础上。因此，今后还需进一步研究和摆正政府和市场的关系，以及各自作用的领域。政府需从市场能发挥好作用的领域中退出，减少政府对市场运行的过度干预，把投资决策权和生产经营权等资源配置的自交给企业。凡是通过市场机制能够解决的问题，应当由市场机制去解决，通过市场机制难以解决、但通过中介机构能够解决的，应当通过中介机构去解决，政府应当解决和弥补市场失灵问题，在城镇化进程中提供公共物品，制定市场规则，提高行政效率和服务质量，在城市布局和规划、社会公平、保护环境、基础设施建设、增加就业、产业规划、法制建设、制度创新方面履行自己的责任，重点提高提供经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的能力。

3.改革与城镇化质量的关系。当前，城镇化发展进入关键阶段（马凯.转变城镇化发展方式，提高城镇化质量，走出一条中国特色城镇化道路），面临着新的任务和新的挑战，出现了类似“城市病”的各种问题，并导致了其他社会经济问题的产生。城镇化是发展和扩大内需最大的潜力，而真正的发展必须要依靠改革。”。过去30多年城镇化的快速发展与体制创新密不可分，存在的矛盾和问题也与体制机制的不完善直接相关。今后一段时期推进城镇化健康发展，必须把深化体制改革放在十分突出的位置。

（作者为国家行政学院经济学教研部主任、教授、博士生导师）