区域差异对教育资源的影响

一、教育资源配置

改革开放以来,我国经济发展取得了快速的发展,同时,我国的各种教育也获得了很大成就。但是,正如我国经济发展存在较为明显的地区差异一样,我国的教育发展水平也出现了发展不均衡的现象。王善迈等学者的实证研究表明我国教育经费的区域性差异确实呈上升趋势。[1]王蓉的研究发现小学和初中的教育经费支出上的不平等主要是由省内差异引起的,而非省际差异。[2]蒋鸣和对于地区性不平等的成因进行了分析,他认为,公共财政分配的差异是导致教育投资不均的主要原因。[3]单纯地研究教育发展的区域不均衡问题,而脱离经济发展和城市化水平的地区差异,是有很大局限性的。本文在已有文献的基础上,利用基尼(Gini)系数的方法来研究我国省际之间教育发展水平究竟有多大,教育发展与经济发展和城市化水平的联系如何等问题,并从宏观经济角度来探讨教育资源配置的公平与效率。基尼系数是20世纪初意大利经济学家基尼根据洛伦茨曲线设计的判断收入分配平等程度的指标。收入分配越是趋向平等,基尼系数也越小,反之,收入分配越是趋向不平等,那么基尼系数也越大。联合国有关组织规定:若低于0•2表示收入绝对平均;0•2—0•3表示比较平均;0•3—0•4表示相对合理;0•4—0•5表示收入差距较大;0•6以上表示收入差距悬殊。本文将运用这一方法来研究其它经济指标和教育指标。在现有的文献中,这些指标的基尼系数还没有一致的划分以反映平均或差异的程度,但是,我们可以通过比较不同变量的基尼系数的大小来说明相对差异性。例如,可以比较人均GDP的基尼系数和人均教育经费的基尼系数来反映教育投入相对于经济发展水平的差异性。

二、我国经济发展水平的差异

1.人均GDP的差异

使用《中国统计年鉴》的数据计算,我国近年来人均GDP的差异越来越大。[4]从1996年到2001年,人均GDP差异的基尼系数由0.268上升到0•338。如果按照联合国有关人均收入的平均程度标准,基尼系数在0.3以下表示比较平均,我国人均GDP差异的基尼系数从1997年开始超过了0.3。这显示出我国人均GDP的区域分布已经不属于平均的范畴,值得引起人们关注。2000年,人均GDP指标反映出以下几个特点(见表2):第一,省际之间的极差很大。全国最高的上海市人均GDP为34547元,而全国最低的贵州省仅为2662元,两者之间相差12倍。第二,人均GDP的地区分布差别明显。在人均GDP最高的10个省中,除了黑龙江省外,都属于东部沿海省份;而在人均GDP最低的10个省中,除了广西外,都属于中西部地区。第三,东部沿海地区的发展速度比中西部更快。2000年东部12个沿海省份人均GDP增长速度平均为9•8%,而同期19个内陆省份人均GDP增长速度平均为9.3%。另外,从1998年、1999年和2000年的数据看,情况也是如此。

2.人均收入的差异

2000年,各地区城镇居民家庭平均每人可支配收入具有两个特点:第一,省际之间很平均,基尼系数仅为0.140(见表2)。最高的上海市城镇居民家庭平均每人可支配收入为11718元,而最低的山西省为4724元,两者之间相差仅1.48倍。第二,地区分布差异明显。城镇居民家庭平均每人可支配收入最高的10个省份中,东部沿海省份占了8个,其中前5位全部是东部沿海省份。2000年,各地区农村居民家庭平均每人纯收入具有两个特点:第一,省际之间比较平均,基尼系数为0•217。最高的上海市农村居民家庭平均每人纯收入为5597元,而最低的为1331元,两者之间相差3.2倍。第二,地区分布差异明显。农村居民家庭平均每人纯收入最高的10个省份全部都是东部沿海省份(海南和广西除外)。2000年,城乡居民收入表现出三个特点:第一,各省内都存在明显的城乡差别,即所有的省份城镇居民家庭平均每人可支配收入都高于农村居民家庭平均每人纯收入。第二,东部沿海地区的城乡差别相对较小。在城乡差别最小的10个省份中,东部沿海地区占了8个。其中,江苏省的城乡居民收入的差别不到1倍(0.89倍)。第三,一些东部沿海省份的农村居民家庭平均每人纯收入接近甚至超过了某些中西部地区的城镇居民家庭平均每人可支配收入。例如,上海市的农村居民家庭平均每人纯收入超过了山西省等15个省份的城镇居民家庭平均每人可支配收入,这一现象值得关注。

3.人均财政收入和支出的差异

2000年,我国人均地方财政收入的省际差异很大,基尼系数高达0.431(见表2)。人均地方财政收入最高的上海市达到2900元,而最低的四川省仅为105元,二者相差27倍。在人均地方财政收入最高的10个省份中,除了重庆市以外,其余的全部为东部沿海省份。2000年,我国人均财政支出的省际差异也较大,基尼系数为0.321。人均财政支出最高的上海市达到3635元,而最低的四川省仅为225元,二者相差15倍。在人均财政支出最高的10个省份中,沿海省份和内陆省份各占一半。

三、我国城市化发展状况

1.我国城市化发展水平缓慢

城市化是人类生产和生活方式由乡村型向城市型转化的历史过程,表现为乡村人口向城市人口转化以及城市不断发展和完善的过程。城市化不仅表现为城市的数量增长和城市人口规模的增长,还表现为城市人口占全部人口的比重上升。对城市化的测试,国际上通行的方法是用城市化水平(LevelofUrbanization),即居住在城市的人口占总人口的比重来表示一个国家的城市化水平。与世界城市化水平相比我国城市化水平偏低,城市化水平低于世界平均水平。目前世界城市化平均水平为47%,发达国家平均城市化水平为75%,发展中国家为37%,我国只有30.9%。我国城市化水平落后于工业化水平和人均GNP增长的幅度,根据有关专家统计计算,提出了以下数据:在城市化水平达到30%左右时,工业劳动人口的比重指数和城市人口比重指数的比例关系是:发达国家为2∶3,发展国家为1∶3,我国只有1∶0.8。如果按照发达国家的比例推算,1990年中国城市化水平应当达到43%。这就说明,中国城市化滞后工业化约15%—17%。[5]

2.地区差异明显

从1978年到2000年,中国城市数量从193个增加到667个,建制镇由2173个增加到20312个。市镇总人口由1.7亿增加到4.56亿,占全国总人口的比重由17.9%提高到36.1%。在667个城市中,东部地区占300个(45%),中部地区占247个(37%),西部地区占120个(18%)。目前我国城市化发展水平的省际差异的基尼系数为0.215(见表2)。城市化水平最高的上海市,达到88.3%,最低的是,为18.9%,两者相差3.7倍。排在前2位的是上海和北京,其城市化水平已经超过了发达国家的平均水平;天津也接近了发达国家的平均水平;排在4至8位的分别是广东、辽宁、黑龙江、吉林和浙江,其城市化水平已经超过了世界平均水平;排在9至14位的分别是内蒙古、福建、江苏、湖北、海南和山东,其城市化水平已经超过了发展中国家平均水平。在以上14个省份中,有10个属于东部地区,4个属于中部地区,而西部地区1个也没有。

3.城市化发展水平与经济发展水平是相互促进的

城市化既是经济发展的必然结果,也是经济发展的动力源泉。大量统计资料的分析和研究表明,城市化水平与人均GDP水平之间呈正相关关系,也就是说,从静态上分析,在其它条件相同的时候,一个国家的城市化水平越高,人均占有GDP的量就越大。或者说,凡是人均GDP高的国家,一般城市化水平也比较高。根据历年《世界银行发展报告》和《世界发展指数,2001》的数据计算,城市化水平与人均GDP的关系与上述结论完全吻合。从动态上分析,英国、美国、日本、法国等发达国家城市人口比重的提高与人均GDP的增长基本上是同步的。我国各地区的经济发展水平与城市化水平也呈现出很强的正相关关系。根据《中国统计年鉴》的数据计算,2000年我国31个省份人均GDP与城市化水平之间的相关系数达到0.91。此外,城市化水平与人均地方财政收入相关系数为0.89,说明城市化水平与各省份的经济和财政的发展是密不可分的。特别是我国西部地区,城市化水平低,城市化发展速度也慢。要想加快经济发展,发挥规模经济和范围经济效应,提高资源使用的效率,就需要加快城市化的步伐(见表3)。

三、我国教育发展状况

1.我国教育发展的变化

从预算内教育经费占教育经费总投入的比重看,政府的作用在减轻。90年代以来,我国教育经费总投入增长迅速,从1991年的732亿元上升到2000年的3849亿元,增长了4.3倍。但是,预算内教育经费占教育经费总投入的比重下降了,从1991年的62.8%下降到1998的53.1%。尽管1999年和2000年这一比重又回升到54.2%,但是仍然明显低于90年代初的水平。另一方面,学杂费占教育经费总投入的比重却持续上扬,从1991年的4.4%上升到2000年的15.5%,也就是说,私人对教育的投入比重越来越大了。从师生比也可以看出政府在教育投入中起的作用减轻了。从1991年到2000年,我国初中师生比不断上升,1991年这一比例为1∶15.7,到了2000年这一比例变为1∶19;小学师生比从1991年1∶22上升到1997年的1∶24.2。不过,这一比例从1998年开始逐渐下降,2000年这一比例变为1∶22.2。其中的一个原因不是教师数量的快速增长,而是因为小学在校生的数量下降。

2.我国教育发展状况的地区差异

2000年,我国人均教育经费投入的地区差异较为明显,基尼系数为0.314。人均教育经费投入最多的北京为1397元,最少的是贵州,为123元,二者相差10.4倍。排在前10位的省份中有8个属于东部沿海地区,前6位是经济发达的省市:北京、上海、天津、浙江、广东和江苏。义务教育经费的地区差异也是如此。2000年,我国小学生均教育经费投入地区差异的基尼系数为0.3。小学生均教育经费投入最多的上海,达到3715元,而最少的是贵州,为418元,二者相差7.9倍。2000年,我国初中生均教育经费投入地区差异的基尼系数为0.29。初中生均教育经费投入最多的上海,达到4414元,而最少的贵州为648元,二者相差5.8倍。

四、教育资源配置的公平和效率与宏观经济环境的关系

1.教育发展水平取决于经济发展状况

各省份的人均教育经费与人均地方财政收入的相关系数为0•94,与人均GDP的相关系数为0.87,而且人均地方财政收入与人均GDP的相关系数为0.95。这说明各省份的教育发展水平取决于地方经济和财政发展状况。另外,从表2中可以看出,按照地区之间差异的基尼系数大小,排在前3位的分别是人均地方财政收入、人均GDP和人均财政支出,接下来的便是人均教育经费、小学生均教育经费支出和初中生均教育经费支出。由此可见,经济和财政发展水平的地区差异大于教育发展水平的差异。改革开放以来,我国的财政体制和教育体制都发生了很大的变化。我国财政体制的分权化,使得地方政府在教育投入中的作用变得更大。特别是在义务教育方面,我国的《义务教育法》明确规定,义务教育事业由地方政府负责,分级管理,使得经济发展的严重不平衡直接引起了教育发展的不平衡。

2.教育资源配置的公平

对于公平的含义有不同的解释。在经济学里可以将迄今出现的公平理论分成四种:即古典自由主义、功利主义、平均主义和罗尔斯主义。这四种公平的定义都不能直接用来解释教育资源配置的公平性。在教育界,有关教育资源配置的公平性,至今没有一个大家都接受的定义。胡鞍钢等认为,社会公平要把握三个基本原则:机会平等、社会救助和公共发展。[6]本文认同这一观点,即机会平等是最基本的公平要求。教育资源配置的公平性应该放在国家资源配置的公平性的大框架中来研究。从生产要素角度讲,经济发展的好坏取决于自然资源、资本和劳动力。各地区经济发展所处的地理环境和自然资源都属于国家资源。既然是国家资源,就应该对各地区一视同仁。由于我国东部沿海地区在地理条件方面处于优势地位,因此东部地区的经济水平不仅程度高,而且发展速度快。因为自然资源无法移动,所以这些条件对各地区的不公平性是永远不会改变的。那么,为了保证国家资源配置的公平性,可以采取以下两种措施:让资本流动或让自由劳动力流动。从资本流动角度讲,应该进行适当的省际之间的财政转移支付。由于我国东部沿海地区在地理位置、物质资本、人力资本、优惠政策等诸多方面都具有明显的优势,因此经济发展的地区差距还会持续甚至进一步扩大。经济客观条件的差异使得各地区的经济发展的机会不平等,因此,进行财政转移支付是必须的。事实上,我国一直在进行省际之间的财政转移支付。从表2中可以看出,人均财政支出的基尼系数为0.321,而人均地方财政收入的基尼系数为0.431,也就是说人均财政支出的差异明显小于人均地方财政收入的差异。另外,人均教育经费的基尼系数为0.3,这说明教育经费的地区差异仍比较大,需要进一步加大教育经费的转移力度。但是,值得一提的是,财政转移支付过大有可能造成“鞭打快牛”的不良结果。正如姚洋所言,在一个尊重个人选择的市场经济中,对平等的追求导致社会财富的萎缩,最终将损害我们对平等的追求。[7]因此,在讨论国家资源配置(包括教育资源配置)的公平性时,我们不能接受平均主义,否则会导致无效性。从劳动力自由流动角度看,减少劳动力自由流动的限制和取消城镇与农村户口的差别可以促进国家资源配置的公平。随着我国经济水平的提高和法制的不断完善,每个公民在选择生活和工作的地点方面应该拥有平等的权利。劳动力由中西部地区流动到东部沿海地区,也应该平等地享受当地教育资源。有很多迹象表明,我国正逐步减少劳动力流动的限制,城市新增劳动力的子女的入学状况也逐步改善。如果在这方面的力度再大一些,我国教育发展的不均衡状况就会得到缓解和改变。

3.教育资源配置的效率

许多学者认为公平和效率是一对矛盾。比如,为了优化资源配置,我国近年来对中小学学校进行布局调整,取消了很多教学点,合并了一些学校。但是,盲目和超前地进行布局调整可能会对教育资源配置的公平性造成伤害,使得边远地区的孩子接受教育的成本增加甚至辍学。本文认为,在教育资源配置方面帕累托(Pareto)改进是可以实现的,即在不减少公平性的前提下提高效率。这就要求,学校的布局调整等教育改革措施应该与经济发展状况和城市化水平相协调。从宏观角度看,提高资源配置的效率有以下两方面措施:为了提高生产要素的市场效率,应该为劳动力的流动创造条件。劳动力资源由西部向东部迁移,既可以减少省际之间的经济差异,也能提高教育资源配置的公平性和规模效应带来的效率。应该加快西部地区的城市化进程,因为人口的集中有利于促进学校的布局调整,提高教育资源使用的效率。因此,加快城市化步伐,既有利于经济发展,又有利于提高教育资源使用的效率。