加强煤炭矿区环境综合管理的几点建议

煤炭矿区环境管理是环境保护的重要方面，在矿区可持续发展中具有十分突出的地位和作用。加强矿区环境综合管理，就是要在强调矿区宏观管理指导作用的前提下，具体做好微观管理工作；同时，应综合运用环境管理手段，为协调解决矿区经济社会发展与资源环境的尖锐矛盾，寻求矿区可持续发展道路提供有益的思路。

一、矿区环境管理中的突出问题

煤炭矿区环境管理是以矿区环境保护、重建和煤炭资源持续利用为基本宗旨，运用法律、经济、行政管理以及宣传教育等手段，维持和实现矿区环境的良好状况，防止、减轻和控制矿区环境的破坏管理活动过程。就我国煤炭矿区可持续发展实践而言，由于人们长期对煤炭资源的开发利用存在种种认识上的误区，导致煤炭资源开发利用与环境管理中存在着诸多问题。我国煤炭矿区环境保护是在上世纪80年代末期真正开展起来的，主要是围绕煤炭工业可持续发展中的突出问题，如何在矿区实施循环经济与洁净煤技术等进行了有益的研究和实践。其工作重心是探讨矿区生态环境破坏规律，研究制定矿区土地复垦规划与工程技术，煤炭高效、清洁利用技术，煤矸石综合利用，以及矿区产业链规划及其发展途径等等。这些工作无疑对促进矿区生态环境的恢复和产业接续发展起到了积极的作用，为相关理论研究奠定了基础，积累了实践经验。但是，在传统观念支配下，矿区环境管理存在着严重的滞后现象。

(一)急视环境管理的地位和作用。在“经济效益第一”的发展模式下，矿区资源开发与环境保护严重脱节，矿区环境管理长期处于被忽略的地位，环境管理手段单一，缺少成效。由于我国矿业权市场立法欠缺，加之地方保护主义盛行，导致各地非法小煤矿乱采滥挖，不仅资源产出效益低，消耗水平高，这些做法严重减低了大型矿区削减污染的积极性和主动性，阻碍了生态环境恢复建设的进程，导致矿区重资源开发，轻环境管理，重经济发展，轻环境投入。

(二)环境管理体制不够健全。矿区环境管理体制指的是在矿区内部建立从领导、职能科室到基层单位，在污染预防与治理，资源节约与综合利用，环境设计、补偿与改进以及遵守政府的有关法律、法规等方面的各种规定、标准、制度甚至操作规程等，并有相应的监督检查制度，以保证环境目标能够在矿区生产经营的各个环节中得到执行。虽然矿区普遍设有环保部或环境管理机构，但多数只是矿区机构设置中的附属部门，环境管理职能存在弱化或表面化现象，许多具体环境管理工作流于形式；加之矿区环境管理体制不够健全，管理制度不尽合理，难以调动矿区各部门的环保积极性，矿区生态环境恢复与建设严重滞后。

(三)环境管理水平低下。虽然几乎所有矿区都制定了环境目标，但多数环境目标服从于经济发展目标，应付各级环保部门的“达标”要求，迎合有关“形象工程”的需要，并未真正从矿区可持续发展的角度加以系统研究和优化管理。ISOl4000体系认证尚未在矿区普遍推行，矿区生命周期管理、环境影响评价、清洁生产、环境安全管理等内容还没有进入深层次、全方位的实践阶段。

二、加强环境综合管理是矿区可持续发展的重要意义

矿区环境问题的综合性决定了矿区环境管理具体内容和对策的综合性。矿区环境管理以矿区为研究对象，其目标是保证矿区系统持续、健康、稳定地发展。矿区如何通过实施综合的、有效的环境管理，走出一条经济社会协调发展、资源环境良性循环的新型工业化道路，是其可持续发展的重要内容。因此，要处理好矿区煤与非煤产业战略发展、近期发展与长期发展、矿区与周边区域协调发展的关系。

(一)矿区可持续发展建立在本矿区矿产资源开发利用的基础上，因此，其可持续发展的基本要求是将资源耗竭速度调控在适当曲水平上。煤炭资源属于可耗竭且不可再生的自然资源。可以说人类对煤炭资源的开发利用过程，始终伴随着对资源的消耗和对环境的破坏过程。长期以来，由于对矿区资源进行掠夺性的开发，不仅煤炭资源利用率低，资源浪费严重；而且导致矿区生态环境遭受严重破坏。因此，在矿区资源开发中，要尽量采用更清洁、更有效的技术，尽可能提高矿产资源采收率和减少环境资源的消耗，保护建设好生态环境，从而取得最佳的经济和社会效益。

(二)矿区环境管理不仅涉及矿区本身的环境管理，也涉及矿区所在较大区域内的环境管理。包括大区域环境质量控制。因此，属于区域性环境管理。而矿区企业的矿业性质又决定了矿区环境管理属于典型的行业管理。这种条块分割性使得任何一个单一的部门和地区政府都难以实现对矿区环境的根本性保护。矿区环境保护要结合矿区资源开发同时进行，在开发的同时进行环境规划与管理，实现矿区资源利用与环境保护的协调发展。

(三)对矿区资源、环境的综合管理需要从矿区决策表面上进行宏观指导、战略调控和综合管理以及组织实施。其环境管理实施的有效性体现在如何真正实现“绿色GDP”。“绿色GDP”揭示了资源环境对矿区经济社会发展的约束意义，它不仅可以促使矿区经济社会发展的目标得以实现，而且还能够准确地表明这种经济增长与社会发展与资源环境之间的定性定量对应关系，从而有助于激发矿区决策层和全体职工保护、重建环境，以及进行资源综合管理的内在动力和积极性，实现矿区经济社会发展与资源环境可持续利用。

煤炭矿区的环境管理多面广，有其，产业的特殊性，不仅要在减少和消除矿区生态破坏与环境污染问题上下大功夫，而且要致力于协调时区未来资源和环境安全的发展问题；同时，与其他行业相比，其环境管理的有效运行还必须要密切结合安全生产来进行，环境管理成本也相对要高得多。因此，要从矿区整体发展层面上，对可持续发展的基本内涵、战略模式、总产目标等各方面有一个明确而完整的思路，建立起系统完善的环境管理机制和管理手段，从而促使煤炭矿区可持续发展真正落实到行动上。

三、加强煤炭矿区环境综合管理的几点建议

(一)从宏观管理入手，加强环境与发展综合决策

开展矿区环境管理，要站在国家和区域发展的战略高度，正确处理部分与整体、局部与全局、眼前与长远的各种关系。矿区环境管理要做到环境保护与经济建设、城乡建设同步规划、同步实施、同步发展，实现经济效益、社会效益和环境效益的统一；要与调整产业结构、生态环境建设相结合，与加强国家和区域环境安全相结合，与促进环境科技和环保产业发展相结合。通过加强矿区规划管理，把矿区环境保护计划纳入国民经济和社会发展计划中。

环境问题的产生与解决受到社会制度、国家管理体制、国家发展战略、经济发展战略、资源开发战略、人口发展战略、人类消费战略等诸多因素的影响。这些因素都属于宏观层面的内容，需要在宏观决策中加以解决。所以，对于矿区环境管理而言，宏观决策就显得更为重要。多年来的实践证明，矿区环境质量的改善，矿区环境问题的根本解决，不仅有赖于微观层面上污染源的治理与控制，更取决于

宏观层面上，如产业结构、工业布局、发展模式等一系列战略决策是否科学。如果在这些战略问题上出现失误，那么，即便把全部力量放在微观层面的污染预防和管理上，也不会从根本上改善环境质量和环境管理目标的实现。

(二)实现生态化综合管理

近年来，生态系统管理方式被扩展到地区或最观的范围，因此被称之为生态地区，景观管理，其目的是在允许人类进行可持续利用资源的基础上，促进更大范围的生态完整性和生态的预防性保护。进行生态化综合管理，就是要将矿区作为最基本的管理单位，首先，应关注矿区景观单元的完整性，其次，要从矿区所在区域的生态系统健康角度，确定矿区生态化管理目标。因为只有在更大的时空范围内探讨生态系统的完整性和生态平衡，才能确保矿区的具体管理工作能够在实践中不断调整，以逐步达到环保要求。可以说，生态系统管理方式是对过去各种传统管理方式的一个综合与提高。生态系统管理思想还要求在环境管理中同步实行综合资源管理。只有实行综合资源管理，才能保证资源的可持续利用和有效利用，从而保证资源利用控制在生态系统能够允许和支撑的范围内。

(三)做到环境管理手段的相互配合和综合运用

矿区环境保护具有复杂性、广泛性和综合性的特点，这就决定了矿区环境管理必须采用综合性的手段与方法。在具体实践中，要深入分析矿区环境管理中存在的主要问题，突破传统管理惯性，积极探测矿区环境管理制度的改革与完善，强调经济手段、行政手段、法律手段、科技手段的相互配合和综合运用，逐步完善环境影响评价、“三同时”等管理制度，进一步加强矿区环境规划，实施环境风险管理，逐步采用ISOl4000环境管理系列标准，按照规范标准进行矿区环境管理，建立起科学的环境管理体系，促进矿区的可持续发展。

(四)体现结构化综合管理思想

该思想强调系统的结构化设计与管理，通过对管理系统结构的综合优化设计，达到改善和增强管理系统功能的目的。在矿区环境管理实践中，结构化综合管理包括以下几个方面：一是通过产业结构调整和产业链延伸，实现矿区经济增长方式的根本转变C是通过加强矿区规划管理，优化矿区产业布局，实现矿区环境的综合治理；三是通过矿区环保机构改革，强化和完善环境管理职能；四是通过调整矿区环境管理模式，建立起矿区行政领导负总责、各相关部门分工负责、环保部门统一监督管理、全员广泛参与的创新管理机制。

(作者单位：山东工商学院)