我国自来水行业的并购审查政策研究

摘 要：本文以外资进入我国自来水行业的现状为背景，分析了我国自来水行业对外资的需求以及外资进入我国自来水行业的动因。然后以当前外资最常用的手段，即直接并购我国自来水公司为切入点，利用数据分析了外资对我国自来水行业造成的负面影响。最后，针对外资并购国内自来水公司的现状，对自来水行业的外资并购审查提出了相关的政策建议。

关键词：自来水；外资；并购；审查

中图分类号：D996 文献标识码：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.07.14 文章编号：1672-3309（2013）07-31-04

一、引言

外资进入我国自来水行业由来已久。1992年，法国苏伊士集团旗下的中法水务与中山市坦洲镇经济发展总公司合资成立中山坦洲自来水有限公司，这也是中国第一家中外合资供水企业。此后，外资争相进入我国自来水行业，以图尽快完成战略布局。依赖的手段按时期依次主要有：对国内自来水公司直接投资以逐渐掌握其股份；采取BOT模式与政府签订20-50年的长期合同；采取高溢价直接并购国内自来水公司等。截至目前，我国已有数十个城市超过四千万人口的自来水供给由外资控制。

对于这一现状，部分人认为自来水行业是关系到国计民生的基础性行业，涉及到国家的安全和稳定，不应该任由外资控制，所以应该限制甚至禁止外资进入我国自来水行业；另一部分人则认为，外资可以带来更好的设备和技术、优秀的人才以及先进的水务管理理念，对于我国自来水行业的成熟和发展具有推进作用，因此支持引进外资以帮助我国自来水行业完成转型。本文从这些争议出发，分析了外资进入对我国自来水行业的影响，并提出了一些政策建议。

二、我国自来水行业与外资的相互需求

我国自来水行业对外资的需求，主要源于本土企业自身的技术、设备落后，管理水平不足。外资企业所具备的技术设备优势、丰富的水务管理经验能够为我国自来水行业的发展带来极大的推动作用，这已经在许多方面体现出来，例如：

1、苏伊士集团设计了紧凑型的水处理技术，缓解了一些空间有限的城市和工业园区的难题。而且利用其拥有的实时IT控制系统，能够及时发现管网内任何一处发生的水污染事故。目前，苏伊士集团已与苏州、重庆、武汉等城市的工业园区进行了合作。

2、我国许多城市自来水管网设计落后或是老旧严重，不得不进行更换或者维修，但却牵一发动而全身，需要进行浩大的工程量，投入庞大的资金。然而许多外资水务企业拥有管网改造的先进技术，例如可以在不挖掘整条管道的情况下更换局部管网，将管网改造的影响控制在有限的范围内。

3、外资水务集团在与全世界各国的合作过程中已经积累了丰富的发展经验，而且在进入我国自来水行业之前，聘用了大量对中国形势比较了解的本土人才，对中国的政策做了详尽的调查研究。因此，外资水务集团对中国的政策十分熟悉，能够根据中国的政策形势制定相应的发展战略。并对政策的变化反映迅速，能够很快制定出相应的解决方案以满足地方政府和企业的需求。

由于自来水行业需求稳定的特点和公用事业属性，是目前外商投资内地收益最高、回报最稳定的行业。据统计，我国供水行业中外资企业盈利比例一直高达八成以上，而且平均净资产收益率在20%以上。这也是吸引国外水务集团进入我国自来水行业的最主要因素。

其次，自从中国加入WTO以来，原本限制外资进入我国自来水行业的政策开始有了松动。例如： 2002年，原国家计委公布了新的《外商投资产业指导目录》，原本禁止外商投资的城市供排水管网也首次被列为对外有限开放领域。这使得外资企业能够参与整个水务流程，形成对水资源、管网系统、客户资源的统一管理，从而得到通过产业链效应而形成的额外收益和成本节约。这一改变增强了外资进入我国自来水行业的兴趣和信心。

最后，整个中国水务市场正在逐渐趋于理性，制度逐步健全。随着中国水务改革的推进，自来水行业市场化的改革方向日益明晰和市场化规则的逐步完善，许多地方政府正在逐步转变单纯吸引外商前来投资的传统观念，意识到跨国水务巨头的管理和综合服务能力才是我国最稀缺的。对于国际水务集团来说，这也是吸引其进入中国自来水行业的一大因素。

三、外资进入对于我国自来水行业的影响分析

（一）自来水行业的外资并购行为分析

高溢价收购是近些年外资企业进入中国自来水市场最常用的手段，外资企业往往采用比起拍价或实际价值估价高出许多的价格直接并购本土水务公司。外资企业提出的高溢价使国内其他水务公司无力与之形成竞争，从而达到迅速完成布局的目的，这一模式已在数十个大中城市实行。但是，外资常常在完成并购一段时间后，以企业达不到合同盈利要求或发生亏损为理由，要求提高水价。政府没有有效手段监管企业所说的情况是否属实，假如企业通过关联交易等方式刻意转移利润，制造虚假亏损，政府也只能按照合同约定批准外资企业的涨价要求。另外，许多外资企业在签订契约时，还要求一些固定回报或变相固定回报条款。例如：

1、要求年投资收益率达到一个约定值，这个值往往在12%-18%之间，高的则达到20%以上。当外资企业索取的固定回报无法达成时，就会利用合同为借口要求对水价进行调整。或是胁迫国内合作企业对其进行补贴，造成我们本国企业的巨额亏损。

2、一些外资企业在收购合同中附加水价上涨条款，约定未来的水价要随着一个由汇率、CPI指数等因素影响的“K系数”决定。这样，外资企业无须承担任何风险即可获得变相的固定收益，而政府却要承担水价波动带来的管理成本。

3、规定最低用水量。当一些地方的自来水需求量由于季节性或是节能减排等原因无法达到合同的约定值时，政府为了满足外资企业最低用水量的要求，被迫降低本国供水企业的供应量甚至暂时关闭本国供水企业，造成了本国供水企业的亏损。

（二）外资进入我国自来水行业的战略分析

下面以法国苏伊士集团为例，分析外资进入我国自来水行业的大致战略。苏伊士集团是全球最大的水务公司之一，拥有160多年的历史，也是水务三巨头中最早进入中国的。苏伊士集团在中国的业务由其与香港新创建集团有限公司合资组成的中法水务投资有限公司负责。下表为中法水务在中国提供的全方位供水服务情况。

数据来源：中法水务投资有限公司网站。

从以上数据可以看出：

1、外资进入我国自来水行业，几乎都要求把持公司50%以上的股份，以图对公司拥有绝对的掌控权。这样外资对自来水公司的决策，以及同政府的谈判，都会产生很大的影响。

2、签订的合同期限几乎都在20年以上，甚至达到30年、50年。增加了政府对自来水行业进行管制的不确定性。

3、许多自来水行业有外资进入的城市，其大部分人口都在外资的服务范围内。实际上，中法水务投资有限公司在全国17个省市拥有24家合作公司，供水人口超过1500万。此外，中法水务投资有限公司还负责许多城市的工业水处理服务、污水处理服务、污泥处理服务等，涉及了水务行业的方方面面。这无疑加剧了对于我国经济安全的威胁。

（三）外资并购对我国供水价格的影响

近些年来，国内水价一直处于普遍上涨的局面。许多地方由于自来水行业中有外资进入，每次进行价格调整时，总是会引起特别的关注。

很多人认为，外资成分是导致这些地方水价快速上涨的主要原因。理由是，在外资水务集团所进入的地区，水价频繁、大幅上涨是一个普遍现象。例如在2007年，威立雅集团高溢价并购兰州供水集团，成立了兰州威立雅水务集团。直至今天，兰州水价已经上调三次，涨幅高达87.5%。但是，关于外资对于我国自来水行业供水价格的影响，一直存在着另一种声音。尤其是部分与外资水务集团具有利益联系的人士声称水务市场中的外资成分并不足以左右中国水价的涨跌。理由大致有：（1）外国水务公司在中国市场的份额太小，不足以整体操纵中国自来水市场价格；（2）外国水务企业入股国内水务企业后的股比偏低，外资很难压倒国内企业自行制定水价；（3）在中国，水价由各地方的发改委、水利局等相关部门调整，外资并没有话语权。他们认为这些地方水价上涨主要源于制水成本提高，在全国水价普遍性上涨的形势中，这是正常的，只是由于有外资进入而被人们心理上夸大了。

为了研究外资究竟是否对我国供水价格带来负面影响，本文收集了2005年之后20个城市的水价变动数据。下表是10个没有外资进入自来水行业或者自来水行业外资进入很少，基本没有受到影响的城市2005-2012年居民用水价格变化情况。

下表是10个供水行业已有大量外资进入或供水行业几乎受到外资控制的城市的居民用水价格变化。如果外资在2005年之后才进入某城市，则用外资进入前最后一次水价替代2005年水价数据。

数据来源：中国水网。

从以上数据可以得到：在供水行业没有受到外资影响的城市中，居民用水价格平均上涨幅度约为20.5%；在供水行业几乎由外资控制的城市中，居民用水价格平均上涨幅度约为26.93%。因此可以判断，居民用水价格高涨的背后，确实有着外资进入供水行业的因素存在。

四、我国自来水行业的外资并购审查

由上文分析可知，我国自来水行业存在对外资的需求，外资水务集团也有在我国投资的动机。但是，客观上外资却对我国自来水行业造成了一定负面影响，如损害我们本国水务公司的利益、造成水价上涨等。所以，我们需要加强对外资的进入管制，尤其对于高溢价并购行为要加强审查。

（一）我国自来水行业的外资并购审查现状

1、2002年4月1日，国务院制定的《指导外商投资方向规定》开始实施。该规定将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，以使外商投资方向与我国国民经济和社会发展规划相适应。另外，国家发展计划委员会、国家经济贸易委员会、对外贸易经济合作部会同国务院有关部门制订了与《规定》配套执行的《外商投资产业指导目录》，对于各行业的鼓励、允许、限制和禁止做出了详细的规定。其中，关于自来水行业的规定经历了如下变化：

在2002年第一版的《外商投资产业指导目录》中，鼓励外商投资产业目录第四大类行业电力、煤气及水的生产及供应业中，包含：8.城市供水厂建设、经营。第五大类行业水利管理业中，包含：综合水利枢纽的建设、经营（中方相对控股）。

在2004年第一次修订的《外商投资产业指导目录》中，关于对外商投资我国自来水行业的指导规定没有发生变化。

在2007年修订的《外商投资产业指导目录》中，鼓励外商投资产业目录第四大类行业电力、煤企及水的生产及供应业中，包含：6.海水利用（海水直接利用、海水淡化）、工业废水处理回收利用产业化；7.城市供水厂建设、经营。

在最近一次修订的2011年版《外商投资产业指导目录》中，鼓励外商投资产业目录第四大类行业电力、煤企及水的生产和供应业中，包含：6.海水利用（海水直接利用、海水淡化）；7.供水厂建设、经营；8.再生水厂建设、运营。在限制外商投资产业目录第四大类电力、煤气及水的生产和供应业中，包含：3.城市人口50万以上的城市燃气、热力和供排水管网的建设、经营（中方控股）。

2、2006年，商务部、国务院国资委、国家税务局、国家工商总局、中国证监会和国家外汇管理局联合了《关于外国投资者并购境内企业的规定》。其中第12条规定，“外国投资者并购境内企业并取得实际控制权，涉及重点行业、存在影响或可能影响国家经济安全因素或者导致拥有驰名商标或中华老字号的境内企业实际控制权转移的，当事人应就此向商务部进行申报。当事人未予申报，但其并购行为对国家经济安全造成或可能造成重大影响的，商务部可以会同相关部门要求当事人终止交易或采取转让相关股权、资产或其他有效措施，以消除并购行为对国家经济安全的影响”。

3、2011年2月，国务院办公厅了《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》。该通知将审查范围包含了：“外国投资者并购境内关系国家安全的重要农产品、重要能源和资源、重要基础设施、重要运输服务、关键技术、重大装备制造等企业，且实际控制权可能被外国投资者取得。”规定并购安全审查内容包含了：“（二）并购交易对国家经济稳定运行的影响；（三）并购交易对社会基本生活秩序的影响。”并建立了并购安全审查部级联席会议，此联席会议在国务院领导下，由发展改革委、商务部牵头，根据外资并购所涉及的行业和领域，会同相关部门开展并购安全审查。

通过对以上政府文件进行分析，可以得出结论：

1、从对外商投资产业指导政策的变化过程，能够看出政府对于外资进入我国水务行业的态度：对于水务行业的生产环节，政府的态度是逐渐放松的。从原来要求中方相对控股到后来的不做要求。而且鼓励外资进入的领域也越来越广，从原来只鼓励外资建设经营供水厂到后来鼓励外资全面进入供水业、污水处理业、海水淡化业、再生水业等；但是对于自来水的运输环节，我国始终没有彻底放开，最新版的《目录》中更是明文限制了外商供排水管网的建设和经营中投资。

2、对于“重点行业”、“重要能源和资源”、“可能影响国家经济安全的因素”等表述仍然停留在字面概括阶段，而没有明确指出究竟什么是“重点行业”，什么是“重要能源和资源”，究竟什么因素“可能影响国家经济安全”。对于诸如军工行业，地图测绘行业、新闻行业等，容易产生一致的看法。但是对于自来水行业却会产生许多不同的意见，这也是当前社会上许多争议的来源，同时使一些地方政府在吸引外资进入自来水行业的问题上难以抉择。

3、在自来水行业中，仍然没有具体的关于外资并购国内公司的审查细则。

（二）自来水行业外资并购审查政策建议

1、制定详细、独立、高位阶的外资并购法规。虽然2011年国务院办公厅下达的《关于建立外国投资者并购境内企业安全审查制度的通知》对外资并购国家安全审查的审查对象、审查标准、审查内容、审查机关、审查程序等进行了规定，但这仅仅是国务院办公厅下达的一个通知，法律位阶较低。有必要制定一部专门针对自来水行业的独立法规，详细规定外资并购我国自来水公司的准则，并使其具有一定法律位阶，不受一些地方法规的抵制。

2、建立独立、权威的管制机构。当前自来水行业不仅没有独立的管制机构，而且有权进行管制的机构之间职责分配模糊混乱。因此有必要建立专门的管制机构，这个管制机构必须：（1）与被管制企业独立，实现政企分离。（2）能够独立实施管制政策，不受政府其他机构干扰。（3）组建由政府官员、经济学家、法律学家、自来水行业专家等人士构成的研究部门。

3、资质审查。既然我国自来水行业引入外资主要看重的是其先进的技术设备、优秀的管理能力和丰富的业务经验。那么对其进行资质审查就显得尤为必要。具体可从以下几方面着手：

（1）对财务指标进行审查。充足的总资产、合理的流动资金比率、资产负债比率等是一家公司良好发展的必要条件。另外还可要求外资公司达到一定数额的前期资金投入，以此增加外资的沉没成本，防止外资随意撤资。例如，在2003-2005年，由于中国自来水行业的政策变化如开始禁止固定投资回报和变相固定投资回报，以及一些跨国公司进行全球性的财务结构和经营战略的调整。一些水务集团开始停止在中国自来水行业进行投资，有的甚至撤出已经投入的资金，关停已经开办的自来水厂等，对中国自来水行业的稳定造成了一定影响。

（2）自来水行业管理经验审查。成熟的水务管理经验是我国当前急需的，而且在短期之内无法积累，因此有必要对其已从事自来水行业的时间做出规定。更重要的是，审查其进入中国之前或在中国其他地区的经营状况如何：能否保持良好的发展趋势，能否稳定地满足当地自来水需求，能否处理好与当地政府的关系等等。因此笔者认为可以在外资公司提出并购申请时，要求其提供以下材料：集团在其他地区至少五家子公司的经营状况报告，包括一段时期内的供水价格、供水能力、服务人口、当地人口、故障类型和次数、非故障类检修频率等数据，必要时还可要求提供当地政府部门的推荐信。

（3）设备和技术审查。我国自来水行业当前的设备和技术与发达国家相比仍然有一定差距，引入外资是短期内提高我国自来水行业水平的一种方法。外资公司提出并购申请时，应要求其能够提供不差于当地已有的技术和设备，还要考虑其技术和设备能否解决当地自来水行业面临的问题。如澳门自来水行业引入外资时就应考虑是否具备处理咸潮时原水的技术。

4、制定一套成熟的价格管制方案。可参考国内学者王俊豪提出的价格管制模型：

Pt+1=×Q

其中，Pt+1为下一期的管制价格；Ct为本期的单位成本；RPI为零售价格指数；X为生产效率增长率；r为销售利润率；Q为产品与服务质量系数。其中，X值的确定和Q值的确定是难点。X值可根据企业现有生产效率与自来水行业先进生产效率的差距、自来水行业的技术进步率、管理效率来综合考虑；Q值可根据自来水的色度、浑浊度、PH值、各离子的含量、微生物含量等因素综合考虑。

当企业需要调整水价时，需向自来水管制机构提出申请。由管制机构审核研究后，并召集社会各界人士包括政府官员、学者、普通人民大众等举行价格听证会，最后确定调价方案并颁布实施。

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