农村金融功能缺失及其政策建议

金融是现代经济的命脉和核心，调整农业结构，发展现代农业，建设社会主义新农村都离不开金融的支持。农村金融功能是否完善，不仅事关农村金融的可持续发展，而且还会影响社会主义新农村建设。

一、农村金融功能缺失的主要表现及其原因分析

1.国有商业银行的支农功能弱化。近年来，伴随着商业银行的股份制改革，国有商业银行大规模收缩县域机构，营业网点纷纷从县域农村撤出，即使存在的部分网点，也上收信贷管理权限，其贷款权限统一集中到省分行，使基层金融机构的贷款不断萎缩，支农功能进一步弱化。农业银行作为我国涉农银行中最大的商业性银行，其机构网点也正逐步从农村收缩，主营业务日益向城市和工业靠拢。目前，农业贷款占农业银行各贷款余额还不到10％，农业银行支农力度已大大减弱。

2.农村政策性金融支农功能缺位。作为我国唯一的农业政策性金融机构的农业发展银行，其业务范围过于狭窄，主要承担粮棉油的收购、储备等流通环节的信贷业务，业务功能退化成单一的“粮食银行”。政策性金融支农功能明显不足，极大地制约了农业生产条件的改善，农业产业结构调整和农民增收。

3.合作性金融支农乏力。近年来，由于农业银行收缩乡镇营业网点，服务仅限于城区，而农业发展银行只专营农产品收购和储备资金贷款业务，使得在广大的农村金融市场上，只剩下支农三驾马车(农业银行、农业发展银行、农村合作信用社)中的农村合作信用社，独自承担起支持“三农”的重任，成为农村金融的主力军。据统计，截至2003年6月末，全国农村信用社农业贷款余额为6966亿元，占全部金融机构农业贷款总额的83.8％。农村信用社在形同虚设的“三会制度”和近乎垄断的农村借贷供给市场环境下，缺乏金融服务和产品创新动力。另外，农村信用社出于自身财务可持续发展的考虑，其商业化倾向严重，使得资金大量流向收益率较高的城市和非农业部门，而真正需要贷款的农户和农村其他经济主体难以得到贷款支持。

4.农村民间金融管理规范缺乏。20世纪90年代中后期以来，伴随国有商业银行从农村信贷市场的逐步退出，中国人民银行出于规范金融秩序和防范金融风险的考虑，加强了对农村信用社的治理整顿，并关闭了乡村集体金融机构，在农村经济发展所需资金无法从正规金融渠道获得的情况下，只能求助于民间，从而使民间借贷异常活跃。据温铁军(1999)对东中西部15个省份的调查发现，民间借贷发生率高达95％；2001年IFAD的研究报告也指出，中国农民来自非正规金融市场的贷款大约是来自正规金融市场的4倍。民间借贷虽然在一定程度上缓解了农民贷款难问题，但因管理不规范，缺乏合法身份，良莠不齐，从而使得民间金融具有明显的高利贷、高风险、金融欺诈、隐蔽性强、不可控等缺点，进而增加农民的贷款成本，加大了农民的债务负担，提高了农村金融的潜在风险。

5.农村资金供需严重失衡。据中国银监会副主席唐双宁的初步测算，到2020年，社会主义新农村建设需要新增资金15万亿到20万亿人民币。但由于我国农业是弱质产业，农业生产具有风险大，周期长，波动大，收益低的特点，这与商业金融所要求的“盈利性、流动性、安全性”的原则相悖，进而使得我国农村金融资金的供求呈现出独特的现象：农村金融资金通过现有农村金融机构大量流出农村，农村金融资金供给严重不足。主要体现在：一是农村信用社在盈利动机驱使下，把金融资金更多的投向获利较大的非农业领域和大中城市。据统计，仅2000年农村信用社转出农村资金就达4639.9亿元：二是国有商业银行的县支行的贷款权限上收，其功能已经变为单纯的存款机构，并把吸收的大量农村资金通过上存流向城市。目前，国有商业银行每年在农村吸储余额约为2000亿元到3000亿元，很大部分通过上存，净流出农村：三是邮政储蓄“只存不贷，资金上存”体制，抽走了大量农村资金。目前，每年约有近千亿元资金通过邮政储蓄转存中央银行，从而使资金由农村流入城市，并成为农村资金流向城市的主要渠道。农村资金的非农化，使得本来紧张而又缺乏的农村金融供给市场恶化，加剧了农村资金供求关系的失衡。

6.农村保险市场发展滞后。农业保险作为农业保护体系的重要组成部分，可以有效地分散和降低农业风险。而目前，我国农业保险的发展规模小，数量较少，供求结构失衡，农民的购买力较低，赔付率居高不下，又缺乏必要的政策支持，而农业又属于弱质产业，生产周期长，受自然影响很大，抵御自然灾害的能力有限，所以导致保险机构承担农业风险的积极性不高，农业保险业务逐年萎缩。据统计，中国人民保险公司自1992年开始承办农业保险业务以来，农业保险费收入占财产保费收入总额的比重由当年的3.6％下降到目前的不足1％。而商业保险提供的保险业务又远远不能满足农村经济发展和农业结构调整需要。

二、深化农村金融改革，完善农村金融功能的政策建议

1.拓宽政策性金融的服务范围，强化政策性金融的支农功能。农业发展银行应充分发挥政策金融的支农作用，在继续做好国家粮棉油收购贷款和专项储备贷款的同时，应拓宽服务领域，加大对农村基础设施，农业科技推广，农业综合开发和农村生态环境建设的支持力度，使政策性支农资金重点投向具有长期性，高风险性，不宜于商业化的农村公益事业，实现支农重点逐步从农产品流通领域向农业生产领域转变，为农业和农村经济的持续发展创造条件。

2.加大商业性金融的支农力度，切实扭转农业银行近年来的“离农”倾向。农业银行作为我国最大的涉农银行，在进行商业化改革的过程中，应加大对农业产业化龙头企业，农业科技园区，农业基础设施建设和县域工商企业的资金投放力度，充分发挥县域商业金融主渠道作用。同时，要充分利用自己的人才优势，网络、网点优势，信息优势，品牌优势等为农户和农村企业提供新的金融产品，如信用卡、、租赁、担保、保管和信息咨询，满足农村多元化的金融需求。

3.深化农村合作金融改革，充分发挥农村信用社在支农中的主力军作用。由于我国地区差别大，经济发展不平衡，因此，农村信用改革不能按照统一模式，而应该遵循因地制宜，分类指导的原则，对沿海、经济发达、交通便利地区的农信社改革，要按照现代金融企业制度的要求，进行股份制改革，使其成为产权明晰、政企分开、责权明确、管理科学的现代金融企业，把农村信用社改造成为农业合作银行和农业商业银行。对老少边穷、经济欠发达、交通不便地区的农村信用社改革，要按照合作制原则进行改造，使其成为真正意义上互农村合作金融

组织，以满足广大农户生活和生产的基本资金需求。

4.引导和规范民间金融组织，使其成为现代农村金融体系的一个重要组成部分。民间金融是一种非正规的金融组织，是对农村正式金融制度的一种补充。这种建立在血缘、亲缘和地缘等社会关系基础上的农村民间非正式金融安排，具有正规金融组织所不具备的速度优势、信息优势和成本优势。一方面，它具有方便、快捷地满足农村多种经济主体的资金需求，另一方面，它又能有效地避免正规金融组织由于信息不对称所造成的贷款损失以及由于交易成本高而造成的利润损失。因此，引导和规范民间金融组织并将其纳入一定的法律框架下进行监督和管理，不仅有利于防范农村金融风险，而且还有利于满足农村经济主体多样化的融资需求。

5.建立农村资金反晡回流机制，增加农村金融有效供给，有效缓解农村金融资金供需严重失衡的矛盾。政府应充分利用经济手段和法律手段，引导农村信贷资金反哺回流支持新农村建设。首先，引导邮政储蓄资金反晡回流。我国农村金融中邮政储蓄是农村资金流失的重要渠道，可以通过规定县域邮政储蓄份额超过一定比例部分用于农村，鼓励邮政储蓄银行购买农业发展银行的政策性金融债券，在农村试办小额信贷机构，将邮政储蓄上存的转存款全额转化成支农再贷款等方式，引导邮政储蓄资金回流，为支持新农村建设提供长期的资金保障。其次，要诱导商业性银行金融资金反晡回流。可以通过规定商业银行每年新增存款的一定比例投放到当地农村，对支农贷款占一定比例以上的商业银行，国家财政可以给予减免或降低营业税和所得税等方式，诱导商业性金融资金流向农村，支持新农村建设。再次，通过限制农村信用社系统内上存资金比例，运用差额准备金制度，增加农村信用社资金反哺回流，支持新农村建设。最后，通过建立农村金融风险基金，完善政策性金融的财政补偿机制，向农村金融机构的政策性金融支农业务提供贴息、免息支持以及经营中的损失提供风险补偿，从而调动农村金融组织扩大支农资金投放规模的积极性，提高政策性支农的效率。

6.大力发展农业保险，完善农村风险保障体制，有效化解农村金融风险。我国农业生产具有高投入，低产出，受自然环境影响大，自然风险高等特征，由此决定了为“三农”服务的农村金融成本高，风险大而收入低，为了有效地分散和降低农业生产的自然风险，从而降低农村金融的系统风险，提高农村金融机构服务“三农”的积极性，必须大力发展农业保险。农业保险的发展离不开政府的政策支持。为此，政府应尽快出台《农业保险法》，明确农业保险的政策性质和内容，一方面，要加快建立国家出资，不以盈利为目的的农业政策性保险机构，增强农业抵抗自然灾害的能力，分散农业生产风险；另一方面，对开办涉农保险的商业性保险公司，政府应给予政策扶持。与此同时，还要建立巨灾风险基金和农业保险的再保险机制，为各类从事农业保险的机构分散风险，进而有效化解农村金融风险。

(原载《集团经济研究》2007年10月中旬刊)