论“吃空饷”问题的成因与对策

【摘要】近年来，从机关公务员队伍到中学、高等院校等事业单位，“吃空饷”等钻法律空子和制度漏洞的现象屡屡被曝光，禁而不绝，在社会上引起了极大的反响。“吃空饷”看似小事，实则危害重大，是财政与编制的肿瘤，助涨腐败风气，有损政府公信力。“吃空饷”问题唯有从财政和编制透明化、监督检举机制、问责机制等方面全方位多角度入手，社会各方面齐抓共管，方能标本兼治。

【关键词】吃空饷；透明；检举；问责

公务员队伍腐败有显性的，也有隐性的。部分领导干部骄奢腐败、挪用公款、收受贿赂，不仅社会和法理难容，就连其自己也害怕见光，害怕被曝光。也有些人钻法律的空子，利用体制机制漏洞长期侵吞国家财政资产，更有甚者认为自己白吃点国家的“皇粮”根本算不上是腐败。近几年来，“吃空饷”成了一个常见的舆论焦点，各种媒体屡屡曝光评论，各种“剧情”频繁出炉，各种“吃法”层出不穷，而其所带来的负面影响也越来越大。

我们认为，“吃空饷”是指在国家财政所供给与支持的单位中，通过占用机构编制，套取国家财政工资津补贴的腐败行为。其形式多种多样，但多表现为“占编不在岗，拿薪不上班”的情况，非法占用财政编制，造成国家财政资金流失，侵蚀社会积蓄，增加财政负担，也严重影响机构信誉、行政效率和社会公平，很大程度上阻碍了单位的人事流动和人事工作的创新。事实上，吃空饷之人往往不是“等闲之辈”，大多数都是领导干部子女，某些人的特权思想仍在作怪，时时觊觎着提拔年轻干部的空子，乘机塞进自己的子女和所谓的“自己人”，依仗着自己的权力地位优势，套取国家财产，有的虽然编制岗位都在，但是从事“第三产业”，赚点额外收入，“只闻其名、不认其人”的事情也是时有发生，单位同事领导有些时候是敢怒不敢言。

一、“吃空饷”现象的原因分析

国家行政学院竹立家教授认为，查处“吃空饷”有两个难点，人员编制不透明性带来的根源性因素和监管程序上存在的漏洞。他说：“如果管理机关仅依靠被查单位的上报情况查处，相当于让他们自揭伤疤，必然会出现虚报或隐瞒。”本文主要通过以下几个方面来分析“吃空饷”问题难以查处、屡禁不绝的原因。

第一，行政主体面临的角色冲突，面对各种利益诱惑，抛弃信仰与原则。随着市场经济的深入发展，社会转型急剧进行，个体、竞争、利益等观念猛烈冲击着当下的行政主体，并使其身上的个体公民和人民公仆的角色冲突愈发明显。兼顾对个人利益的追逐和公共利益的维护两种价值取向，使得部分公务员和领导干部面对诱惑节节败退，最终道德沦丧。有的领导干部为了显示个人权力，满足面子与虚荣，帮亲戚朋友安置编制，拿权力当人情；更有甚者借增编进人时收受贿赂，或用“空饷”送礼，实与买卖编制名额无异。“发空饷”与“吃空饷”之间呼应配合，无形中大大增加了其隐蔽性和危害性。

第二，编制、财务、监管等制度和体质存在漏洞。首先，单位每年的编制规模、编制变化和财务预算等情况透明度低，并不向社会公众公开，甚至很多工作人员对本单位的编制名额和财务状况等都很不清楚。这种严重的信息不对称，不仅仅存在于当事单位和公众舆论之间，也存在于当事单位和其他相关部门之间。其次，由于制度和规定的缺乏，单位自查动力不足，各种考核考评形同虚设，内部监督软弱无力；而外部的监管和监督又处处受制，惩罚机制缺位，问责过轻，因而对“吃空饷”的预防和查处流于形式、捉襟见肘，起不到应有预防和震慑作用。

二、“吃空饷”现象防范对策

第一，防止“吃空饷”要敢于“晒”，在阳光下运行。“晒”主要包括两个方面，一方面要“晒”财务状况，另一方面是“晒”编制状况，增加财务和编制上的透明度，严格执行财务预算，完善编制实名制。近些年，编制实名制是清查“吃空饷”的主要手段，即对在编人员实行实名管理，确保实有人员、编制数量和财政拨付相互对应，联动管理，完善各种业绩考评、考核机制，不能仅仅流于形式，要严格落实到人。编制实名制也暴露出一些漏洞，所以不能只局限于总量控制，还要加强技术手段，避免政策失效。

第二，完善监督检举机制。对“吃空饷”的监督，也要从内部和外部两个方面入手。单位内部要严格按照规定，从人事录用环节开始，到人员离职，把好编制变动的每一关，并定期如实公布单位编制情况，自觉接受外部门和社会的监督。人大、纪检和相关人事部门，要严格履行监督义务，细心把关，定期检查，内部监督与外部监督相结合，部门监督与社会监督相结合。在此基础上，还应加强宣传，完善检举机制，畅通举报程序，鼓励知情人勇于揭发检举，对所举报情况严格核实，及时向社会舆论和媒介等通报核实情况，并对检举人进行必要的保护和奖励。

第三，设置“高压线”，严格问责制度。近些年来，对于“吃空饷”等隐性腐败频繁浮出水面，并越来越受到社会公众和相关部门的重视，其带来的危害也愈发严重。但国内现行的法律法规中，对“吃空饷”等问题现象并没有提出明确条款来对接，导致在查处时无法可依，问责过轻，连开除、辞退等措施都很少出现，更别提让当事人承担相应的法律责任。因此，严格问责惩罚制度也成为了堵住空饷漏洞的当务之急。一方面，国家要对“吃空饷”等人事、财务违法情况进行立法规范，形成法律制度的保障，确保有法可依；另一方面，对于擅自长期离岗、“只闻其名、不见其人”、冒名顶替上岗等情况，一经发现并查实，财政部门要立即停其工资，监察审计部门展开调查，对国家财政的损失依法追偿，并追究有关人员的行政责任，甚至是刑事责任。只有做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，提高其违规违法的风险和成本，让以身试法者付出沉重代价，才能形成有效震慑，对“吃空饷”这样的隐性腐败行为形成良好的预防和遏制。

参考文献

1 吴之如，编制不透明 难查“吃空饷”[J]，财政监督，2012（22）

2 王捷，预防“吃空饷”要敢于“晒”财政[J]，农村工作通讯，2011（20）

3 陈潭，单位身份的松动[M]，南京：南京大学出版社，2007：27