高校编制管理问题与对策研究

关键词：高校 编制管理 编制方案

随着近年来人事制度改革速度的加快，高校编制管理如何适应现有人事制度的变化，科学合理核定编制，构建有效的人力资源控制体系，是目前高校编制管理工作面临的重要问题。

高校编制管理内涵和政策现状

广义的编制是指一定的政治、经济形态下的关于权力划分、组织形式、机构设置、层次规格、职责任务、体制结构、职位职务、人员配备、装备标准、经费额度之间的相互关系和模式设计的一门管理科学。狭义的编制是指人员的数额。编制管理的根本目的是对人力资源及其成本实施控制，从而实现在经济层面和行政管理层面的宏观指导。高校编制管理，是根据经济和社会发展的需要，以高等教育发展的内在规律为基础，结合空间布局对有关高校的建立撤并、学科专业分布、机构设置和人员配备提出意见并加以实施。

1985年《普通高等学校人员编制的试行办法》、1999年《普通高等学校编制管理规程》（草案）的成为高校编制管理的依据，其主导是以不同招生规模、同学科类别的不同生师比或生员比确定各高校编制数量和规模。

高校编制管理存在的问题

1.编制核定依据政策滞后。1985年《普通高等学校人员编制的试行办法》（以下简称《试行办法》）对机构中科级及以上管理岗位数量的限制主要采取赋值的办法，而对校本部编制的控制是采取对不同类别高校内按招生规模的不同赋予不同的生师比。1999年政策中的算法是以标准生数（学生数与不同折算系数的乘积）为基础，进行相应的换算得到各类编制的数量。这两种算法主要是从宏观管理的角度出发，重点寻求招生规模与编制之间的关系，从而对编制进行控制。高校的职能包括人才培养、科学研究和社会服务，单纯从招生规模的角度进行控制不能涵盖其他职能和工作任务，会导致“重教学轻科研”。

2.核定方法不统一。高校编制的核定除上述两个文件中在不同时期对于高校各类编制的不同核定办法外，各高校还存在由上级主管部门根据历史变化情况进行简单核定下发的编制数量问题，这几种编制核定出来的结果是不一致的。由于编制是校内岗位设置的重要基础依据，在进行校内岗位设置和岗位规划时，存在依据不统一的问题，因此，高校在设置时会依据其中最大的编制进行设置，这样就造成了岗位虚设的现象；而核定的编制总量比现有岗位数量少的高校则在发展上存在制约。

3.编制与岗位分类方式不统一。因编制与岗位相互之间存在交叉现象，给岗位设置工作带来困难。从编制管理文件的变化来看，《试行办法》对编制的分类主要分为两个层次（见图1）。《普通高等学校编制管理规程》（草案）中对编制的分类进行了调整，分为三个层次（见图2）。从各类编制的定义来看，将“专职科研编制”纳入“学校本部编制”，“将实验实习工厂编制”与“直属单位编制”合并为“附属单位编制”，将“政治工作人员编制”纳入“教师编制”，将“工勤人员编制”中按从事工作和服务的不同分别纳入相应的编制类别。从调整的情况来看，根据当时的政策导向，重点减少了基本类别，按照分类管理的原则，使整体编制分类变得进一步简化。但是，整体调整带来的变化较大，使得编制管理工作为了适应新的变化而不得不进行调整。2006年～2008年，人事部、教育部下发了涉及岗位设置以及工资改革等方面的政策文件，对高校的岗位进行了分类，共分为两个层次（见图3）。依据各类岗位的定义以及各类编制的定义，经过对比发现“教学辅助人员编制”涉及“其他专业技术岗位”和“工勤技能岗位”两类岗位；“附属单位编制”涉及“其他专业技术岗位”和“工勤技能岗位”两类岗位。因此在编制核定和岗位设置时就出现了不一致的现象，给编制管理工作带来不便。

图1：普通高等学校人员编制的试行办法中编制的分类情况

图2：普通高等学校编制管理规程中编制的分类情况

图3：高等学校岗位设置分类情况

4.高校内部编制核定方案依据不足。高校的内部编制核定是体现高校对不同学科、学院、专业等进行人力资源方面宏观调控的重要工作之一，也是学校进行人力资源成本控制的核心，对内部机构的发展起导向作用。根据人力资源管理理论，工作的任务和职责是人力资源规划的依据，而高校的主要任务和职责是教学和培养工作。随着教育教学改革的不断深入，教学和培养的工作量和工作职责的细节不断变化，如教学大纲、培养方案等；现代教育技术的发展使得原有教学和辅助教学的方式方法也发生了重大变化，如网络教学技术、多媒体教学技术、图书馆网络资源的应用技术等，通过这些现代化工具，使原先需要人力完成的工作，可以通过计算机等设备去完成。近年来发展较快的网络高等教育就是利用现代化教育手段和网络共享的师资资源降低教育成本。这些变化就给内部编制核定工作带来了困难。从编制测算的数据时间点来看，能够得到的确切的数据都是已发生的数据，包括教育教学工作量、科研成果等，但是利用这些数据所测算出的方案的适应性和前瞻性较差，很难与发展相适应，也就丧失了编制核定本来的目的。

高校编制测算方案设计

编制核定是编制管理基础工作之一，而编制核定中的编制测算又是最重要的环节，测算工作的准确性和可行性直接影响到编制管理方案的成功与否。高校的编制测算分为两部分，即编制总量的测算和校内各部门编制的拆分。由于上级政策文件中对于编制总量提出相对明确的限定办法和指标，因此这两部分可以采取不同的测算方法。

1.高校编制总量的测算。编制总量的测算主要按照上级文件中的算法和指标体系进行测算，但是，由于编制测算政策的滞后，一些算法已经不能满足现有高校工作的要求。因此，将在规定算法的基础上进行局部调整，以适应现在高校办学的特点。根据编制的管理办法以及学校实际情况，总编制分为基本教育规模编制、专职科研编制、附属单位编制、附加编制和流动编制。其中，基本教育规模编制又分为教师编制、教学辅助编制和管理编制。基本教育规模编制是指高校履行高等教育基本职能，完成国家人才培养任务所必须配备的人员编制；教师编制是指为完成高校教育任务而配备的从事教学工作、学术研究工作以及学生思想政治教育工作的人员编制；教学辅助人员编制是指为学校教育教学服务而配备的从事实验技术、情报图书资料和电化教育等工作的人员编制；管理编制是指学校中专职从事党务、行政管理、行政事务工作的人员编制。专职科研编制是由国家批准设立独立运行的专门科研机构配备的人员编制。附属编制是指学校中实行经济核算管理，逐步社会化或部分社会化的生活后勤服务单位，如教工学生食堂、学生宿舍、绿化卫生等单位的人员编制。附加编制是指配合教学培养工作，承担学生实习指导以及技术服务性工作的人员编制。流动编制是指人事关系在学校的全脱产在站博士后研究人员和学校发展急需人员。

根据上述各类编制的分类及定义，学校总编制的测算公式如下：

ST=SE + SR + SS+ SA + SF

式中ST表示总编制，SE表示基本教育规模编制，SR表示专职科研编制，SS表示附属单位编制，SA表示附加编制，SF表示流动编制，其中：

SE=STE + SAR + SMS

式中STE表示教师编制，SAR表示教学辅助编制，SMS表示管理编制。依据上级文件规定和高校工作特点，可以得到上述各类编制的测算公式：

SE=

其中CTS表示上级规定的生员比，而

∑N=NU × au + NM× aM+ ND× aD+ NEX× aEX+… 其中NU、NM、ND、NEX等表示学校承担教育培养任务的各类学生数量，au、aM、aD、aEX等表示折算系数（可以根据上级政策规定的折算系数取值，但由于现有培养工作量比例变化较大，也可以根据实际情况自行取值）。

基本教育规模编制主要体现上级部门对高校的宏观调控，包括经费的划拨以及其他指标评估等。专职科研编制根据编制管理规程的规定，将根据上级部门正式批准设立的部级重点科研机构中根据下拨编制进行核定；附属单位编制可以根据学校实有教职工以及学生数量赋予一定的核定系数确定；附加编制主要核定给具有全校性大规模实习单位，主要依据学生数量以及设备所需配备的人员数量进行核定，根据编制管理规程中的规定，一般不得超过总编制的1%；流动编制则根据具体博士后流动站所需承担科研任务的数量进行核定，急需人员的数量由学校自行设定，总量不易过大。

2.高校内部编制的测算。高校内部编制的测算最重要的是根据承担的各类任务确定不同类别的编制，而由于各职能部门和附属单位的任务量很难量化，在此主要针对承担教育教学培养以及科研任务的单位提出测算方法。根据承担任务的不同，内部编制包括教师编制、教学辅助编制以及管理编制，其中教师编制又分为基本教师编制、公共课基础课教师编制和附加教师编制；教学辅助编制分为基本教学辅助编制、公共课教学辅助编制和科研实验编制；管理编制分为学生工作管理编制、基本管理编制和其他管理编制。

教师编制主要是为了教学任务所配备的编制。其中，基本教师编制是指完成本单位教学任务所应配备的编制，这些编制的人员主要从事本单位、学科、专业等类型的教学任务，这部分任务与其他单位无关。这部分算法主要与培养的本单位学生数量和工作量中本单位任务的比重有关，具体测算办法如下：

STEb1=∑N1×β1

其中β1表示本单位教学培养比例，此比例包括本科生以及研究生，由于各单位培养计划和教学计划以及教学工作量算法存在加大差异，因此具体算法可依据各单位具体情况确定。公共课基础课教师编制是指从事为外单位完成的教学和培养任务所配备的人员编制，这部分编制不包含为本单位承担的教学培养任务，而且应该为两个（含）以上单位完成的教学培养任务，具体测算办法如下：

STEp1=A1 / γ1

其中A1表示公共课基础课教学工作量，γ1表示人均工作量标准。附加教师编制（STEa1）是指为教学团队建设的需要所配备的人员编制，这部分人员编制主要根据实际承担的特殊教学任务和工作量确定。

根据上述算法，教师编制的测算办法如下：

STE1=STEb1+STEP1+STEa1

基本教学辅助编制是指完成本单位教学辅助任务所应配备的编制，具体测算办法如下：

SASb1=A2 / γ2

其中A2表示本单位教学辅助工作量，γ2表示人均工作量标准。公共课教学辅助编制是指从事为外单位完成的教学辅助任务所配备的人员编制，测算办法如下：

SASb1=A3 / γ3

其中A3表示公共课教学辅助工作量，γ3表示人均工作量标准。科研实验编制（SASt1）是指为完成科研任务所需配备的人员编制，这部分人员编制根据具体科研任务量进行配备。

根据上述算法，教学辅助编制的测算办法如下：

SAS1=SASb1+SASP1+SASt1

管理编制的测算主要考虑基本管理职能、与上级机构的相互对应以及上级政策中所规定的学生辅导员编制算法进行确定。其中基本管理编制（SMAb1）依据具体职能和单位规模进行确定；其他管理编制（SMAa1）主要考虑一些特殊管理问题以及基本管理编制所无法覆盖的任务进行编制确定；学生工作管理编制（SMAS1）按照上级规定的每200个在校学生配备1名管理人员进行确定。管理编制的测算办法如下：

SMA1=SMAb1+SMAa1+SMAS1

根据上述内部编制的测算办法得到具体某单位编制的总量测算办法为：

SE1=STE1+SAS1+SMA1

3.内部编制与学校编制总量的关系。按照内部编制的测算办法，全校各单位编制总量为：

而由于学校为了发展还应预留一部分编制用于人才的引进，因此，

SE ≥

在编制的总量测算中，主要在教师编制中进行预留，而其他部分的编制不作预留，因此全校编制总量的测算结果应大于或等于各内部单位编制之和。

高校编制管理的思路

1.提高编制管理方案设计的稳定性和前瞻性。编制管理方案的制定是在科学论证的基础上进行的，从方案的整体原则来看“突出重点，兼顾一般”是保证人力资源重点合理配置的重要原则。因此，能够为重点发展单位提供人力资源保证是高校发展的客观基础。同时，如何进行编制的内部分配是方案中的重要部分。分配的原则和方法将直接影响到各内部单位的发展方向和目标。为了争取更多的人力资源，各单位将会根据测算方案中的算法进行不断努力，以提高本单位在人才竞争中的优势。这就要求方案设计不能只着眼于眼前，要依据学校的整体发展规划和各单位、各学科的规划进行前瞻性设计，从而满足未来一段时间内的发展要求。

2.促进高校编制管理的有效性。为了提高编制管理的有效性，应加强绩效考核方案、薪酬分配方案等工作的系统建设。绩效考核方案中具体的人均工作量指标是编制管理中重要的计算依据。薪酬分配方案中对于内部单位的分配与核定办法将对工作效率和工作质量起到激励作用，也会影响到编制测算的有效性。因此，只有加强系统建设，才能更好地实施编制管理，而编制管理也同样是人事系统建设中的重要工作。

3.建立适应高校动态发展的编制管理模式。编制管理应适应不同时期、不同阶段的发展要求，在设计测算方案时，应对所设置的变量进行动态评估和预测，在高校动态发展的过程中不断更新具体参数，提高编制管理方案的适应性。

4.加强编制管理的规范化。规范化是管理工作的手段之一，可以利用规范化的思想和方法提高工作的效率和质量，减少人力成本。规范化的编制管理也需要利用这一工具进行不断梳理，从而达到更加理想的管理效果。高校编制管理过程中可以利用现代信息化的优势，加强信息管理系统的建设，并将这些技术引入到编制管理中来，使高校编制管理工作更加有效。

本文系北京工业大学2011年度教育教学研究重点项目《高校人才管理方式的研究与改革探索》阶段性成果

（作者单位：北京工业大学）