国外农民合作社发展:政策、启示与思考

纵观各国农业发展历程，合作社在解决小生产与大市场对接、提高农产品流通效率方面发挥了重要的作用。因此，合作组织的发育程度直接关系到一国农业现代化水平和产业实力。与世界其他国家相比，我国合作组织尚处于发展初期阶段，无论是合作社自身建设还是功能发挥都需要结合我国的实际不断完善。当前，我国正处于工业化、城镇化、农业现代化和信息化四化同步发展进程中，受基本经营制度、土地资源约束和人口增长影响，以小农户为主的经营主体将会长期存在。提高小农户的生产经营组织化程度、实现生产与市场高效对接，直接关系到农业现代化的进程。党的十七届三中全会中提出“按照服务农民、进退自由、权利平等、管理民主的要求，扶持农民专业合作社加快发展，使之成为引领农民参与国内外市场竞争的现代农业经营组织。”借鉴世界各国发展合作组织的经验，促进我国农民合作社发展壮大，对提高我国农业经营主体组织化程度，加快实现农业现代化具有重要的现实意义。

世界范围内农民合作社的发展特征与趋势

自英国“罗虚代尔公平先锋社”成立以来，世界农业合作社发展已有170年历史。由于各国经济发展水平、资源禀赋和制度环境不同，合作社发展演变的形式不一，政府对合作社的态度也不尽相同。如美国农场型经营模式下，合作社主要以专业型为代表，政府与合作社相对独立，在合作社发展初期政府给予较多支持，随着合作社发展壮大，政府逐渐从直接干预支持向为其提供服务过渡;日韩等东亚国家小农经济经营模式下，合作社主要以综合型为主，长期以来政府对合作社的直接干预和扶持较多。尽管各国合作社发展形式、定位以及政府对合作社发展所持态度有差别，但无论是发达国家还是发展中国家，政府均肯定合作社在农业发展中的积极作用，并致力于提高合作社竞争力，推动和促进合作社向健康、可持续方向发展。

20世纪80年代以来，随着世界经济一体化、贸易自由化的推进，合作社的运行机制呈现出新的特征和趋势：一是以美国“新一代”合作社为代表的合作组织突破了传统的“一人一票制”的经营准则，取而代之的是更具效率、产权明晰的股份制运行机制;二是合作社通过联合或合并由传统较为单一的经营领域逐渐向纵向一体化经营或综合性经营方向发展;三是合作组织的定位由最初农业生产经营者为保护自身利益而自愿形成的联合组织，逐渐向更加重视效率、适应竞争的盈利性企业化的经营组织转变。

基于运行机制的变化，合作社的发展也呈现新的特征：一是合作社的经营效率不断提高，在农产品生产和流通中发挥了关键作用，成为农业生产经营的重要主体;二是农民合作社出现联合，数量整体减少，规模不断扩大。合作社发展呈现新的变化和特征，除受经济环境、制度变化影响外，各国政府实施的政策措施对其影响巨大，在促进和推动合作社机制创新方面发挥了重要作用。

主要国家推动合作社发展的政策与措施

各国政府主要通过完善调整法律法规、实施积极财政政策、提供长期税收优惠、营造宽松金融环境以及通过监管规范合作社运行，为合作社发展提供政策和制度保障，引导和促进合作社发展壮大。

（一）完善调整法律法规引导合作社发展

法规准则是合作社发展的基础，在合作社发展中起到规范、引导和监督作用。从各国合作社发展历程来看，有关合作社的法律法规准则以及对合作社的原则内涵，随着合作社发展所处的不同阶段，充分考虑到国内外市场、经济环境的变化而相应调整，进而引导合作社健康发展。法国政府对合作社的态度在19世纪开始由不支持转为支持和推动其发展，1972年制定了《合作社法》。该法律既高度重视对农业经营者利益的保护，同时也考虑了在全球经济一体化和国际化的背景下，合作社企业和私营企业之间竞争加剧，在法律中明确规定允许合作社与非合作社社员发生商业往来。在该法的引导下，法国合作社扩大了经营范围并进入快速发展阶段。印度1904年就颁布了信用合作社法，但这个法只允许农民组织地方信用合作社。到1912年，该法修改允许合作社经营信用以外的其他业务，并有了联合社的规定。但此时的联合社仍缺乏明确的法律依据。1919年，印度政府修改宪法，明确合作社改由各省直接管理，合作社法也由各省分别颁布。为进一步促进合作社发展壮大，各省政府对合作社的干预或管制逐渐减少，合作社发展更加趋向民主和自主，逐渐成为完全由社员自治与互助的机构。1942年，中央政府制定省级合作社法，使业务范围超越一个省的合作社以及全国性的联合社也有了法律依据。美国政府并未制定单独的合作社法，相关法规分散于其他法律文件中。至20世纪80年代，美国传统合作社模式下农产品出口受到严重冲击，以产业链进一步延伸、不再实施一人一票为主要特征的新一代合作社由此产生。为了扶持新一代合作社的发展，美国政府在1990年颁布的《合作税法》中规定，对农民合作社的净收入通常按照单一税制原则征税，即按照合作社企业征税、或按社员户征税，而不是对两者均征税，为保护合作社的经济利益以及民主自治创造了外部条件。与法国、印度、美国等国不同，日本的农民合作社是通过立法自上而下建立，所以日本合作组织（农协）的发展完全依赖法律法规，受立法内容的调整影响极大。自1947年颁布《农业协同组合法》以来，日本政府根据农协经营的实际需要，先后进行过28次修改，使之日臻完善。进入21世纪，为适应以WTO体制为代表的全球经济一体化，日本政府以提高农业自给率、强化国际竞争力作为目标，实施了新的《农业基本法》。在此基础上，日本农业合作社逐步向大规模合并、提高经营效率、加强民主建设、进行体制创新方向转变。

（二）实施积极的财政政策支持合作社壮大

财政补贴政策是政府推动合作组织快速壮大的主要措施。在合作组织发展的不同阶段，财政补贴的形式也有所不同。主要有两类：一是在合作组织发展初期，在财政税收上对农业合作社实行补贴政策。如法国政府在“共同使用农业机械合作社”成立初期，根据合作社会员人数多少给予一定的启动经费。对于“共同使用农业机械合作社”所购买的机器，根据机器类型的不同，政府提供相当于机械购买价值15%-25%左右的无偿援助。印度政府对新成立的合作社都给予一定的资金援助。二是在合作组织发展过程中，为推动其发展壮大，提高其经营能力，实施相应的财政补贴。如英国政府为推动合作组织发展壮大，从1973-1979年连续对合作组织实施财政补贴，补贴金额每两年增加一次，财政补贴金额从90万英镑增加到140万英镑。印度政策对合作组织的基础建设如仓库、运输流通设备设施等均给予一定补助。从1962年到1987年，印度政府通过国家合作发展局对合作社提供的补贴达111.3亿卢比。在日本，由于农协是农业经营的主体，农协也成为政府补贴农业生产经营的首要载体。日本政府每年农林预算中的1/5是通过农协实施的。日本政府给予农协的补贴形式多样，包括农协农产品加工项目的厂房、设备补贴，自然灾害补贴，农业事业项目补贴以及大型农机补贴等。由于日本农协对政府高度依赖，经济效益较低，随着农协发展政府负担也随之增加。从发展趋势看，随着合作组织发展壮大以及全球经济一体化程度不断提高，各国政府对合作组织的直接财政补贴力度都有所减弱，更倾向通过一定的财政支持带动合作组织实现自我发展。

（三）实施长期的税收优惠措施推动合作社发展

税收优惠是各国政府支持合作社发展较为普遍的政策措施，对于促进合作组织实现可持续发展具有重要的推动作用。在法国，农业合作社享受税收减免优惠，优惠程度视合作社经营对象有所不同。如果合作社只与合作社的会员有经营往来并为会员服务，遵循一人一票原则和合作社分红原则的话，合作社则可享受免税;如果合作社与其他非合作社会员有业务往来，往来部分按法国企业通行的33%税率纳税，其余部分免税。另外，法国所有企业必须交纳盈利后36%的利润税和一定的工资税，而合作社则免征。美国政府对合作社实施的税收优惠政策随着合作社发展不同阶段有所调整。19世纪末期到20世纪中期，美国政府对合作社免征赋税。1951年以后，随着合作社经济实力不断壮大，美国政府不再给合作社以普遍的赋税豁免权，只有那些根据税法取得免税资格的合作社才能享受赋税减免待遇，但对于无豁免权的合作社，其分配给社员的红利、惠顾返还金以及其他收入，仍然享受免税待遇。日本政府多年来对农协实行低税制。一般股份公司要交纳62%所得税，而农协只交纳39%;各种地方税，一般企业交纳50%-60%，农协只交43%。合作社缴纳法人税的基本税率适用于减税税率，即合作社与公益法人一样，缴纳法人税税率为27%，一般公司为37.5%，农协中央会免交法人税、印花税。出于其他政策的目的，在实际中还有不同的减税情况。

（四）营造宽松的金融环境促进合作社成长

各国政府为支持合作社发展，积极为合作组织营造宽松的金融信贷环境。由于合作社经营规模、经营收益以及抗风险能力不及其他商业企业，商业银行的资金更加偏向后者，合作社信贷资金极易缺乏，发展受到限制。政府对合作社金融支持的方式有两种：一是给予合作社低息贷款的政策，二是直接资助建立信贷合作机构。世界多数国家都采取第一种支持方式，如法、德等国为合作社提供较低利率的中长期贷款。美国政府还建立了专门面向农场主和农业合作社提供信贷支持的农业信贷合作体系，农业合作社既可向政府贷款，也可向银行贷款，对解决其资金困难起到了至关重要的作用。农场主合作社性质的合作社银行是美国农业信贷合作体系的重要组成，也是农业合作社重要的融资渠道。日本的农协金融制度建设是后者的代表，也是世界范围内合作组织金融制度最为完善的代表。与其他国家金融业务和农业合作社业务分开不同，日本政府将信贷和金融业务整合在农协事业中。日本农林中央金库是农协的合作银行，农林中央金库的放款对象原则上以所属合作社团体为限，但资金剩余时，也可以向非合作社团体放款。日本农协的信贷业是农协的经济支柱，农协可以利用信贷的盈利支持其他业务开展。日本政府发放的政策性贷款、向农业部门投入的贷款资金和利息补贴资金，一般通过各级农协发放给农户。由于日本和韩国的农协组织是由政府推动建立的，因此，金融制度也带有浓郁的政治色彩。

（五）引导和鼓励合作社规范有序发展

随着全球贸易化程度不断提高，包含合作组织在内的各类生产经营主体竞争日趋激烈，合作社受到来自国内外市场越来越大的挑战。各国政府通过监督和管理，引导合作社有序规范运行，实现可持续发展。一是直接监督和管理。如法国政府要求农业合作社必须定期向农业管理部门提交材料，材料由各农业行业协会和政府有关部门的代表组成的特别委员会进行审查，重点检查合作社是否遵守其相应的规章制度以及财务制度。日本政府明确农业部门为农协的行政管理机构，在农林水产省设有经营管理局，下设农协课，各都道府县农政部设有农协课，负责对农协实行指导、管理和监督、监察，并通过各级农业行政机关对农协实施登记审核、检查监督、指导管理等措施，以加强政府通过农协对农业和农村政策的贯彻实施，并保障农协的健全运营。二是间接监督和管理。美国政府对合作社干预和管理不多，但对合作社的登记注册有特别的规定，组建一个合作社要比开办一般企业的手续复杂的多。其目的主要是一方面防止企业以合作社的名义偷逃税款，另一方面控制合作社的数量，避免合作社泛滥引起恶性竞争。从后者来看，也可以说是对合作社的一种特殊保护。

综上所述，国外促进农民合作社发展的经验有以下几点：（1）完善的法律法规是合作社发展的基础，在引导和促进合作社发展壮大方面发挥了核心基准作用，相关政策的出台均以法律法规为标尺，围绕法律法规的基本准则实施各项措施;（2）财政支持政策是各国在合作社发展初期和不同阶段所采取的有效措施，对于扶持合作组织发展壮大具有积极的促进和推动作用，但在合作社发展相对成熟阶段，财政政策的支持力度相应减弱，合作社的发展更多转向自身竞争力的提升;（3）税收优惠政策对合作社发展能起到四两拨千斤的作用，可贯穿合作社发展各阶段，激励合作组织充分发挥生产经营优势，带动分散小农户应对竞争日益激烈的大市场;（4）缺乏资金是各国合作组织尤其是处于发展初期阶段的合作组织面临的突出难题，宽松的金融制度是合作社健康、持续发展的重要动力源;（5）有效的监督和管理机制是引导和规范合作组织有序且持续发展的基本保证。

对我国发展农民合作社的启示与思考

与世界其他国家相比，当前我国农民合作社尚处于起步发展阶段，借鉴国外促进农民合作社发展的经验有利于加快我国农民合作社发展步伐，充分发挥农民合作社的积极作用，加快实现农业现代化。结合我国国情，促进合作社发展建议从以下几个方面着手：

（一）“重视发展”。我国资源禀赋和农业经营制度的基本国情，决定了今后在相当长一段时期仍将以小规模农户为经营主体，小规模农户在经营效率和抗风险能力方面存在较大的弱质性，是制约实现农业现代化的重要因素。近年来，农民合作社有了较快的发展，但入社农户的数量刚刚超过全国农户总数的1/4，与其他国家相比还有较大的差距。当前我国农民专业合作社在发展方面还存在很多问题和不足，但其在提高分散农户的组织化程度、推广先进适用技术、有效连接小生产与大市场、实现增产增收等多方面发挥了重要作用，为今后规范发展打下了基础。发展合作组织符合我国基本国情，应为合作社提供更加适宜的制度环境和政策环境。

（二）“灵活定位”。合作社的内涵和定位是随着合作社产生发展不断丰富的。这其中包含两个方面：一是基于外部经济、制度以及市场环境变化，合作社在运行机制方面探索的自发式创新和革新;二是为引导合作社健康发展，政府适时调整和完善相关法律法规和合作社运行准则，以期使合作社发展与内外部经济、制度环境相适应。其中，前者是合作社自身内涵和定位的调整，后者则是外部制度环境的优化。如果以法律法规为基础的制度环境无法跟上合作社发展需求变化调整，则不利于合作社的发展以及自我创新。当前我国正处于传统农业向现代农业转型升级的关键阶段，地区间经济发展不平衡、农业现代化程度和产业化程度不一，各地合作社的发展形式、所处的发展阶段、发展水平也不尽相同，在同一制度框架约束下，合作社发展受到明显制约。我国自2007年实施《农民专业合作社法》以来，应在实践的基础上逐步完善，允许合作社多样化的发展模式，如发展联合、综合、股份合作社，允许开展信用合作等，为合作社提供更加宽松的法律制度环境。

（三）“多予政策”。通过合作社对农业进行支持和保护是世界各国较为普遍的做法。我国目前对合作社的支持政策集中在税收优惠、财政资金扶持等方面，但扶持力度较小，覆盖面相对较窄，很多合作社尤其是中小型合作社无法享受扶持政策。建议今后给予合作社更大的财政支持、税收信贷优惠。重点在合作社经营服务设施，尤其是农业技术推广、农产品加工、储运和科研设施建设方面加大投资扶持力度，进一步加大税收减免支持力度和完善相关政策，鼓励和引导商业银行为合作社提供长期低息贷款，支持、鼓励和引导土地向合作组织流转等，促进向纵向一体化、联合化、规模化经营方向发展。

（四）“放活制度”。随着合作社发展壮大，各国政府对合作社的干预逐渐减少，转而以市场为导向，充分发挥服务和引导功能，给合作社创造更灵活的制度空间。金融创新是我国合作社制度“放活”的重要一环。从长远和世界范围来看，商业金融对合作组织支持的可持续性相对较弱，需建立起与合作组织需求和发展相适应的合作金融制度，从根本上解决合作组织源于农业经营弱质性的融资难问题。日本农协的农林中央金库是世界范围内较为完善的金融制度体系，其建立和发展源于政府的推动，对政府依赖程度较高，同时也承担了部分政府职能。随着日本农协的发展壮大，政府退出了直接干预，转为通过政策支持和服务发挥其作用。我国可适度借鉴日本农协发展的经验。鉴于我国的基本国情和合作组织发展的需求，培育农村金融机构，创新金融服务是今后需要重点突破的领域。

（五）“加强监管”。世界多数国家政府都设有专门管理协调合作社的机构，一方面可实现监督管理，促使合作社有序、规范发展，另一方面也可及时掌握合作社发展动态，形成反馈，进而调整和完善合作社支持政策，促进合作社健康持续发展。我国目前尚缺乏完善的监督管理协调机制，合作社发展缺乏有效的组织协调和引导，合作社发展中出现的一些问题与管理体制不健全，各部门管理职责不明晰有关。借鉴国外经验，建议加强合作组织监管机制的建立和完善;通过成立专门的机构负责合作组织的管理、监督和协调工作;执行严格、可行的注册程序;建立定期反馈机制。

（作者单位：农业部农村经济研究中心）