国外农民合作社联合社的制度设计及对我国的启示

摘要：农民合作社联合社作为一种制度安排，其产生与发展是我国农村经营制度在农业产业化经营实践中具有时代性的制度变迁与创新，既蕴涵着我国农民在市场经济中对制度需求的利益机制，又体现出我国农业经营制度现代性与本土性的融合。本文试图通过借鉴国外先进国家合作社联合社的制度设计和立法实践，在审视我国合作社联合社现行制度设计的基础上。提出相关完善措施。

关键词：联合社　制度设计　组织体系

一、不同国家农民合作社联合社的制度设计

(一)日本模式

在近百年的实践中，日本农协已经形成了一个包括地方性组织和全国性组织在内的完整体系，自下而上建立基层农协、县级农协、全国农协三级网络，即市町村、都道府县和全国三级组织。基层农业协同组合按照经营业务的种类可分为综合农业协同组合和专业农业协同组合。综合农协从事指导、信用、购销、保险等有关农协成员务农和生活方面所有的事业，并经营本地区内生产的所有农产品。专业农协为菜农、果农和畜牧农等特定种类的由生产者组织的农协，专门从事其生产品种的销售和加工、生产指导和资料的购买等。

县级农业协同组合联合会是农业协同组合组织系统中的都、道、府、县级机构(相当于我国的省)，由基层农业协同组合入股组成，其主要职能是与基层农业协同组合对口开展业务，并对基层农业协同组合的业务给予指导和监管。随着日本农业协同组合制度的发展，县级联合会正在逐步与基层农业协同组合或全国联合会合并。

全国农业协同组合联合会由基层农业协同组合和县级联合会入股组成，农业协同组合的全国性组织与县级联合组织在职能上的最大区别是，它可以打破县行政区划的界限开展活动。全国农业协同组合联合会作为全国农业生产者和农业协同组合组织的最高代表，一方面可以起到协调各县级农业协同组合组织之间合作经济的作用，同时作为农业协同组合的最高组织形式，还可以作为全国农业生产者代表参与国家农业政策的制定，承担着连接政府和农民的重要作用。

(二)德国模式

根据经营范围进行横向划分，目前德国的合作社有信贷合作社、农村商品和劳务合作社、工商业商品和劳务合作社、消费合作社、住房合作社共五大类。在上述分类的基础上又形成了从中央到地方、再到基层，共3个层次的5个全国性合作社的纵向组织系统。本文只讨论农业合作社，即农村商品和劳务合作社的体系。

农业合作社的基层合作社的成员是由处于一定地域内的同行业的企业主和劳动者组成的：地方性合作社联合会是由本地区、本行业的单个合作社(基层社)构成；部级合作社机构主要是由本行业的地方性合作社联合会以及少量具有较大影响和较强经济实力的单个合作社构成，如德国莱弗艾森联盟的直接会员是8个地区性合作社协会，21个区域中心合作社和3个全国性中央合作社。而目前在德国最具影响的合作社组织是德国合作社及莱弗艾森联盟总会。该组织成立于1972年，由当时德国工商业合作社的最高机构一德国合作社联合会(舒尔茨一德立兹)和农村合作社的最高机构一德国莱弗艾森联盟合并而成。目前3个部级的合作社机构，即代表信贷合作社的德国大众银行及莱弗艾森银行联合会代表农村商品和劳务合作社的德国莱弗艾森联盟以及代表工商业商品和劳务合作社的工商业联盟中央联合会均为该组织成员。可见，德国合作社及莱弗艾森联盟总会是德国农业合作社的最高一级机构。

(三)美国模式

按分类标准的不同，美国的农业合作社可分为不同的类型。其中较为科学和流行的是把美国的农业合作社视作美国农业社会化服务体系中的一部分――集体农业社会化服务系统。这一服务系统主要由三部分组成：农场主合作社、合作农业信贷体系以及农村电力电话合作社。本文只讨论农场主合作社在全国的体系结构。

美国的农场主合作社是农场主为了保护自身利益。共同对抗商业垄断组织而形成的生产、加工、销售服务组织。包括生产合作社、销售合作社、购买合作社和服务合作社等形式。按地域范围分类，大致可以分为：基层合作社、中层合作社、地区合作社、全国性合作社。

二、我国农民合作社联合社制度设计的缺陷

(一)发展规模不合理，重视程度低

尽管改革开放以来，尤其是21世纪以来，我国农民专业合作社及其事业得到了较快的发展。但从总体上看，合作社及其联合社的发展尚处于起步发展阶段，在发展速度、组织规模、辐射能力等方面与发达国家的合作社事业相比都存在较大差距，自身也存在很多不足之处。

按照提供的服务不同，国际上农民合作经济组织可分为科技服务、供销运输、生产加工、金融合作、经营管理和咨询服务等。但是从全国范围看，农民专业合作社联合社所从事的服务主要停留在种植业、养殖业等方面的初级农产品的生产上，大多数还只是停留在农业生产的产中环节，从事加工、运输等行业的农民专业合作社联合社较少，由此导致农民专业合作社联合社所经营的农产品在加工转化水平、科技含量和附加值等方面都较低，因而市场竞争力不强，获得利润的空间狭窄。这就导致合作社联合社的组织功能结构单一，发展规模小。

(二)联合社主体地位的不统一

我国宪法一直都把合作经济称为集体经济，这种混淆合作经济和集体经济本质区别的界定导致合作社法律地位不明确，给合作社注册登记和正常营运带来困难。虽然这种情况在《农民专业合作社法》颁布实施后得到了明确的解决，但是对于合作社联合社主体地位的认识仍处于不统一的状态。

深究这种认识不统一的原因，我们不难发现。这与合作社联合社的创建主体不同有密切关系。大部分合作社联合社是由包括基层政府、农业部门、供销社、科协和涉农企业等牵头组建的，而由农民专业合作社自己联合创建的只占少部分甚至是很少一部分，这不仅违反了违背了“民办、民管、民受益”的原则，使农民的主体地位受到削弱，而且让合作社联合社的主体地位难以确定。给其登记注册问题带来了不确定因素。

另外，由于关于农民专业合作社联合社的法律法规尚属空白，没有法律依据，这就给工商管理部门如何辨认合作社联合社，能否给予登记注册带来了困难。因此，应该尽早出台关于合作社联合社的基本法律法规，以便给合作社联合社的发展提供法律支撑。

(三)公共政策支持程度低

除农民专业合作社联合社的组建未受足够重视外。对于联合社公共政策的支持也未达到理想的程度。从产业政策方面看，农民专业合作社联合社是农业产业化经营的重要载体，而农业产业化经营水平的提高又为农民专业合作社联合社提供广阔的发展空间，因此应该加快农业结构调整的步伐，提高农业生产的市场化、专业化和规模经营水平，带动农民专业合作社联合社的建立和发展。国外的实践也表明，明确的法律保护和强有力的产业政策扶持，是农民专业合作社联合社健康发展的根本保

证。然而在我国，尽管近年来中央连续几年都强调了发展农民专业合作社及其联合社的重要性，但部分地区的产业政策扶持力度仍然不大，并未形成因地制宜发展具有特色主导产业的定向发展战略。

从财政政策支持角度看。一方面，面对农业产业化和合作社联合社发展的新形势，部分省份的政府资金扶持政策并未落到实处；另一方面，税收政策，特别是依法减税工作未能有效落实，这无疑在一定程度上影响到了农民专业合作社联合社发展的数量和规模。

三、国外联合社制度设计模式对我国的启示

(一)正视政府在联合社中的地位和作用

针对我国的国情和农民专业合作社联合社发展的现实情况，一方面，应该摒弃计划经济时期指令性强逼农民加入合作社的做法。在市场经济背景下，政府应该扮演引导者的角色。加大宣传力度，使农民明白合作社联合社的意义，提高农民对合作社联合社的认识和参与合作社联合社的积极性，在落实各项扶持政策、协助合作社联合社健康发展的同时，应避免行政色彩的渲染，始终保持引导者、服务者的地位；另一方面，政府应该放开农民专业合作社联合社的发展。只有加强农民之间的联合，才能让农民的生活更加富裕，只有农民生活富裕了，才有整个国家的安定和富裕。因此，政府应是农民专业合作社联合社发展的引导者、扶持者、服务者。

结合各国政府的成功经验，对我国各级政府在合作社联合社的发展过程中如何发挥积极有效的促进作用提出以下几点建议：第一，各级政府财政部门设立扶持农民专业合作社联合社的专项资金，支持合作社联合社开展各项培训、技术帷广活动，这一支出应列入中央及地方每年的财政预算中专款专用，引导农民专业合作社联合社的发展。第二，对于由农民这样的弱势群体组成的合作社联合社，政府应在税收上给予最大限度的优惠，以减少生产成本，加快农民增收。第三。为农民专业合作社联合社提供信息和培训等方面的服务，提高联合社工作人员的素质，以保障联合社合法、有效地运转。

(二)立足国情建立自下而上的组织体系

关于农民专业合作社联合社到底是采取“自下而上”还是“自上而下”的组织形式，不仅在理论界争论不休，在各国实践中也是有所不同。综观各国的经验，我们可以发现，西方合作运动大多是“自下而上”的组织形式，即先有基层社，待基层社发展数目已多，感到有联合的必要时，才共同组成它们的联合社。以德国的农业合作社为典型。当基层社发展到一定程度后，因业务发展的需要。基层社通过自发联合建立起了联合社。

通过比较不难看出，与“自下而上”相比，“自上而下”的发动方式比较迅速，但依此组建的联合社容易变质，上下级之间领导与被领导的关系明显，因而保持基层社的民主、独立精神至关重要。而我国封建官僚统治历史悠久，部分地区政府人员思想严重，若依“自上而下”的形式组建合作社联合社，可能得到事倍功半的结果，不仅不能促进联合社健康、有效地运转，而且可能导致行政干预色彩过浓，违背了合作社联合社自由、民主的基本原则。而“自下而上”地组建合作社联合社，更符合我国农民人口多、农产品地域差异明显的现实国情。针对不同地区不同产品，由基层社组建符合地方特色产业的联合社，发挥资源优势，协调和整合基层社之间的矛盾和冲突，在更大范围内实现规模经济，促进农民增产增收。支援社会主义新农村建设。

(三)健全法律法规，保护联合社的运行和发展

健全的法律法规是农民专业合作社联合社健康、有效运转的基本保障，合作社联合社事业发达的国家无一例外地都进行合作社及联合社的立法工作。目前，我国《农民专业合作社法》已经颁布，但是对于某些具体情况实施条款里并没有做详细规定，因此，应该尽快出台法律规定的农民专业合作社产业支持、税收优惠、信贷支持等配套法规制度，并且在考虑到我国各地情况差异的基础上，各地要紧密结合本地实际，加快地方立法进程，抓紧研究制定《农民专业合作社法》实施办法，将一些行之有效的扶持政策法规化。另外，《农民专业合作社法》对联合社的相关内容规定尚有空白，这将不利于合作社联合社事业的发展。现实情况下，制定一部全国性的合作社联合社法可能还比较困难，但不妨可以在农民专业合作社联合社事业发达地区制定地方性法规，为合作社联合社的发展提供法律保障，待到时机成熟时。再进行合作社联合社的全国性立法工作。