国外促进合作社发展的立法分析

中图分类号：F321 文献标识码：A

内容摘要：梳理各国各具特色的合作社法律体系，尽管各国立法因国情不同而存在诸多差异，但在合作社立法格局和引导与扶植合作社发展的具体规定上，却呈现出惊人的相似。这不仅反映了促进型立法在各国立法中地位的举足轻重，而且也促进了合作社的规范发展与有序运行而折射出促进型立法的先进性。

关键词：立法格局 财政政策 税收优惠

为适应合作社蓬勃发展的需要，引导、规范合作社稳健发展，各国适应本地实际纷纷制定合作社法。梳理各国各具特色的合作社法律制度，尽管各国立法因国情不同而存在诸多差异，但在合作社立法格局和引导与扶植合作社发展的具体规定上，却不约而同地呈现较强的促动色彩。

多层次合作社立法格局促进合作社规范发展

（一）通过国家根本法从总体上明确国家对合作社的支持态度

如圭亚那、意大利、墨西哥、纳米比亚、西班牙和泰国等都在宪法中规定有合作社条款，其中《意大利共和国宪法》第45条规定：“共和国承认不以进行私人投资为目的的互助合作社的社会职能。法律得以各种适当的措施奖励和支持互助运动的成长，并通过必要的监督来保证互助运动能保持自己的性质和目的”（戴学正，1994）。

（二）通过《合作社法》来明确合作社的基本制度

如在德国、日本、以色列、印度、泰国等都制定《合作社法》，对各种合作社进行规范和引导。此外，由于很多国家是联邦制，合作社法律制度还常以地方性法律法规的形式出现，如在美国，包括华盛顿州、纽约州、缅因州、加利福尼亚州等在内的大多数州都制定了合作社法；在加拿大，联邦合作社法在1970年颁布并于1999年修订，有的省还专门为某种合作社进行立法，如萨斯喀彻温省制订了小麦合作社法等（施祖法，2004）。

（三）通过制定专门的合作社法或在相关法律中对合作社予以特殊规定

如在美国，除存在国家层面的合作社法律制度如《卡帕―沃尔斯坦德法》、《合作社销售法》外，还专门针对信用合作社制定了《联邦信用社法》，同时在联邦税法、证券法、中央银行法、社会保险法等法律中规定有关于合作社的条款，而纽约州除制定有合作社基本法之外，还专门制定了《纽约州农村电力合作社法》等。在法国，其关于合作社的法律规范主要体现在《法国商法典》以及与商法配套并根据主体不同而分别制订的合作社法，如《生产工人合作社法》、《农业合作社与信用合作社法》、《农业保险合作社法》、《建筑公司及建筑合作社法》等（李勇军、欧阳仁根，2009）。在日本，不仅制定有《农业协同组合法》，而且还制定了《水利合作社法》、《商工协同组合法》、《中小企业协同组合法》、《消费生活协同组合法》等。此外，一些地方还制定了相关合作社法，如《北海道土功合作社法》、《北海道土功合作社法修正案》等（[日]关谷俊作，2004）。这些立法为推动特殊类型合作社的规范发展提供了法律保障。

当然，除上述各层次立法外，作为广义上的合作社法还广泛存在于反垄断法、证券法、税法、产品质量法等法律法规中。

科学设置监管机构促进合作社规范运行

（一）设置合作社登记主管部门并明确其职责

如在美国，针对信用合作社的设立，根据《联邦信用社法》的规定，凡依本法申请成立信用社的，均须经全国信用社管理局批准（史纪良，2000）。在德国，合作社的登记由掌管商业登记的法院进行登记，法院需审查合作社是否依法设立和申报、是否明显存在或根据审计协会的专家意见可能存在合作社社员或债权人的利益遭受损害的危险；章程有无无效或缺失条款等（王保树，2007）。在日本，《农业协同组合法》规定，农协成立需经行政主管部门批准并办理登记手续，还必须每年向行政厅报告运营情况。泰国实行登记主管负责制，登记主管由农合部部长担任，其职责包括依法对合作社进行审查登记、制定合作组织会计制度和审计标准、监督合作社运营和财务状况、决定合作社的解散或取消等（翟俊武，2006）。

（二）设立合作社监督管理或指导协调机构

为规范合作社的运行，很多国家设置了对合作社进行监督管理或指导机构，以实现社员、合作社与政府的有效沟通。美国1926年制定的《合作社销售法》规定农业部长负责合作社销售的指导和监管等7项职责，同时还有代表国家对合作社提供援助并负责推行合作社教育培训计划的专门机构―农业部农业合作社处和推广处等。在加拿大，为更好地满足合作社的需求、引导合作社发展，设立政府主管合作社事务的部门―合作社秘书处，该机构一方面向政府反映合作社的要求和建议，另一方面协调政府各部门采取有效措施对合作社提供支持和服务，其已成为沟通合作社与政府职能部门的桥梁。日本政府在农林水产厅，地方政府在农林水产局设立“农业协同组织科”专门从事对农协的行政管理和指导，政府责成主管农林的行政厅审批支持农业的补助资金、审查免税文件、起草有关农协法律政策，使农协始终处于国家的保护和监督之中。

（三）建立合作社外部监督机制

建立合作社外部监督机制，强化外部监督力度以弥补内部监督的不足。合作社内部制衡机制的合理构建有利于合作社的稳健运行，但仅靠合作社自身的监督显然是不够的。为使合作社朝规范化方向运作，各国立法在合理构建合作社内部制衡机制的同时，不断完善合作社的外部监督机制。如在德国，鉴于多数合作社社员缺乏管理经验且存在“搭便车”心理而难以有效监督合作社，除强化监事会对董事会的监督制约外，还在全国范围内建立了合作社的外部审计监督制度，强调合作社必须属于一个被赋予审计权的协会（审计协会）；每个合作社在其产生、存续期间有义务接受它所属的审计联盟的检查；大中型合作社一年审计一次，小型合作社则两年一次，审计费用由合作社承担。审计的内容包括合作社的机构、财产状况、业务执行、社员名册管理及合作社账目等。审计协会在审计结束后要签署详细的书面审计报告，提交给董事会和监事会主席，董事会将审计结果通告社员等。当然，审计协会应对履行职责时所获得的商业和经营信息保密（王保树，2007）。

积极的财政、税收政策促进合作社稳健发展

（一）政府对合作社给予多层次的补贴

在德国，联邦政府对合作社的管理费用进行补贴，第一年补贴费用总额的60%，第二年为40%，第三年为20%；补贴的总额要达到合作社投资总额的25%，以便合作社购买运输工具、仓库设备等生产性用具来发展生产、增强实力。在法国，政府对于创办各种农业合作社给予投资补贴，除免去其应交的工商利润税、营业税和地产税外，还给予低息贷款；对于农业共同经营组合给予财政补助、税收返回、低息长期贷款等援助。同时，还采用“技术咨询补贴”方式鼓励农村合作社接受技术咨询，其补贴额度相当于企业咨询费的30%。在意大利，对于购置农业机械的合作社，政府给予财政补贴，同时为鼓励合作社购买国产的农业机械，提供贷款的利率下降到3%。国有能源部门向合作社提供的农业用油价格比城市低50%，农业用电价格比非农业用电低1/3等（洪远朋，1996）。加拿大政府对住宅合作社给予补贴，还专门设立了投资局，对合作社投资项目提供需要的资金支持（中华全国供销合作总社赴加拿大、挪威考察团，2005）。在日本，农协进行的获得政府同意的农产品加工项目的厂房、设备所需的投资，50%由政府提供的补贴，并减免税费10%左右。同时为确保农业的发展和农协组织的有效运行，政府每年拨款10亿日元补贴农协中央会、各道府县的农协中央会也从当地政府得到补贴。这些补贴大大降低了合作社的运行成本，利于合作社稳健运行。

（二）积极通过信贷政策支持合作社发展

1923年美国国会通过立法成立了与联邦土地银行平行的“联邦中间信贷银行”，授权其根据某些条件和限制向从事大宗农产品和牲畜生产经营的农业合作社提供贷款。《1933年信贷法》组成12家地区合作社银行和1家中央合作社银行，以便向符合条件的农业合作社提供贷款，《1971年农业信贷法》则专门就向合作社银行借款的合作社的资格做了规定（米新丽，2004）。在意大利，合作社免缴一般企业须向银行缴存相当于资本总额30%的储备金；政府还向合作社提供贷款利率4%-5%的优惠贷款，而通常非合作社贷款利率为15%-22%。在印度，政府建立了相应级别的国家基金，为农业合作社的发展提供资金支持：一是在印度储备银行一级，建立全国农业信贷基金，向各个邦政府提供信贷，使他们有能够参与合作社的股份资本；向农业提供中期贷款；向合作社农业和农村发展银行提供资金并支持其发行债券；二是在印度政府一级，建立全国合作社发展基金、全国仓储设备发展基金以及农业救济和保障基金，帮助农业合作社扩大农产品的储备能力，抗御饥荒、洪水等自然灾害，以促进农业合作社的发展。

（三）给予特殊的低税、减税或免税的优惠

为鼓励合作社发展，各国政府对合作社的经营和社员的收入普遍给予特殊的低税、减税或免税的优惠来实现对合作社的促动。在美国，依联邦公司所得税法，合作社在两个方面享受特殊的优惠：一是合作社都可以享受国内所得税法第T章给予合作社的特殊税收待遇；二是只要再满足其他一些要求，农业营销合作社还可适用第521条规定的特殊豁免条款（亨利•汉斯曼，2001）。在澳大利亚，政府不对农业合作社征收公司所得税，只对农场主征收个人所得税，其税收优惠主要体现为允许的资本开支扣除；农业生产亏损的结转；旱灾投资减免税；非正常收入分摊等（财政部税制税则司编，1999）。法国对合作社有两项税收优惠政策：一是免公司税；二是减半征收地方税。合作社获得的盈余都通过利润返还形式分给了社员，社员依法交纳个人所得税，合作社没有义务再交纳公司所得税（全国人大农业与农村委员会代表团，2005）。在意大利，合作社可免缴登记注册税，而资本不超过1000万里拉的合作社和资本不超过3000里拉的合作社联社免缴业务活动文件税；社员的股金红利不缴纳地方所得税；合作社从纯赢利中提留的不少于20%的储备金免缴合作社所得税（洪远朋，1996）。在日本，合作社缴纳法人税的基本税率适用于减税税率，即合作社与公益法人一样，缴纳法人税税率为27%，一般公司为37.5%。而出于其他政策的目的在实际中还有不同的减税情况，如农协中央会因其公益性较强而免交法人税、印花税等（管爱国、符纯华译著，2000）。在新加坡，其《所得税法》第13条第①款f项Ⅱ规定：“依合作社团法登记的合作性社团免征所得税”（黄曙海，1997）。

结论

合作社在市场中发展，在有序的竞争中促进经济与社会的发展。合作社的充分发展离不开国家多层次立法所塑造的规范发展的环境，离不开有效监管、积极的财政税收政策等的促动。如果说良好的运行机制是合作社发展的内在动力，那么彰显政府支持态度的促动型立法则是必不可少的外部条件，这是合作社发展的坚强后盾。

参考文献：

1.戴学正等.中外宪法选编（下册）.华夏出版社，1994

2.施祖法.对加拿大合作社的考察.浙江经济，2004（3）

3.李勇军，欧阳仁根.各国各地区合作社立法模式比较分析及我国的合理选择.安徽大学学报（哲学社会科学版），2009（5）

4.[日]关谷俊作，金洪云译.日本的农地制度.三联书店，2004

5.史纪良主编.美国信用合作社管理.中国金融出版社，2000

6.王东光译，载王保树主编.德国工商业与经济合作社法.商事法论集（第12卷）.法律出版社，2007

7.翟俊武.泰国合作社法的主要借鉴.世界农业，2006（3）

8.洪远朋.合作经济的理论与实践.复旦大学出版社，1996

9.米新丽.美国农业合作社法初探.江西社会科学，2004（3）

10.管爱国，符纯华译著.现代世界合作社经济.中国农业出版社，2000

11.黄曙海主编.外国经济法（新加坡卷）.中国法制出版社，1997