我国当代房地产业发展的向度

摘 要：在我国房地产行业成长和发展过程中，还有一个至关重要的利益，那就是政府管理主体。市场经济条件下，政府主管部门已不仅仅是单纯的管理主体，各级政府管理主体都有自己独立的经济利益，成了独立的利益主体。作为管理主体，其施政行为势必对投资开发主体、消费主体的经济活动产生直接或间接的影响；同时，作为独立的利益主体，政府主管部门的逐利行为也必然对投资开发主体和消费者的利益造成一定的压力。因而，政府管理主体在与投资开发主体和消费主体间的相互关系中也必然担负着相应的责任。

关键词：政府管理主体 投资开发主体 关系责任

中图分类号：F293.30 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2011）06-043-02

一、政府管理主体与开发投资主体之间的关系

政府管理主体与投资开发主体之间的关系与其它几组主体间的关系相比有所不同，政府管理主体的角色的多重性决定了双方关系的复杂性。

首先，政府管理主体与投资开发主体之间是管理与被管理的关系。房地产市场是我国社会主义市场体系的有机组成部分，市场经济的自发性、盲目性和滞后性客观上要求政府要从宏观上对房地产市场进行调控与管理。从市场经济的视阈看，政府管理主体就是对房地产市场宏观调控职能的执行者，政府管理主体有权对投资开发主体进行多方面的管理和调控（政策制定、资格审查、项目审批、生产过程和产品质量监控、贷款投放、利率调控等），也是相对责任的承担者。

其次，政府管理主体是投资开发主体上交国家税费的收缴者，双方是权利与义务的关系。从国家宏观经济运行的角度看，国民经济再分配基金的主要来源是税收，而房地产业上交的税费是国家税收的主要来源之一，甚至是依靠力量，也为GDP增长和国家财政做出了重要贡献。政府管理主体再以此作为管理国家政治、经济、文化、教育、科学、国防和社会事务的经费来源，以保障国家机器的协调有序运行。

再次，政府管理主体是投资开发主体重要生产资料的供应者，双方是买与卖关系。在我国的基本经济制度下，土地作为重要的生产资料是公有财产，政府管理主体拥有其所有权和处置权。而开发商要开发商品房必不可少的资源就是土地，只有从政府管理主体手中才能获得土地的使用权。在我国当代的房地产市场上开发商获得土地的方式多为从政府手中购买，但是由于供地主体的单一性使得土地的价格投资开发主体无力干涉，完全由政府管理主体单方决定。因此双方又是一种特殊的买卖关系。

二、政府管理主体所应当承担的责任

党的“三个代表”重要思想明确指出，党始终代表最广大人民的根本利益。政府管理主体作为人民公共权力的执行者，理应立足国家宏观整体利益，时时处处为人民着想，始终代表最广大人民的根本利益，兼顾国家、集体和个人的利益。

首先，政府管理主体应该尽力实现管理行为的合理化、科学化、民主化、公平化。民主科学地制定行业相关政策，严格确保公平的资格审查，完善公平的市场准入制度、认真项目审批、密切关注生产过程和产品质量监控、审慎投放贷款、合理地调控利率，以行业的整体利益为价值取向，圆满完成管理任务。

其次，政府管理主体应该尊重行业、尊重投资开发主体的正当利益。可通过调整完善经济结构，增加税种，降低税率等手段摆脱GDP对房地产业的依赖，同时也能实现适当减轻行业的税负，促进行业的适度快速发展的目的。正确处理好整体与局部、国家、集体与个人，统筹兼顾各方面的合理利益，这既是政府管理主体的职能，也是政府管理主体的责任。

最后，严格规范市场秩序，肃清土地市场的不法土地交易和使用行为及现象。中央政府负有完善国有土地交易、转让、使用等的相关法律法规，加大相关规章的执行力度和对不法行为的惩治力度的伦理责任。地方各级政府负有严格贯彻执行中央政府的相关文件，长远规划地方土地使用，合理制定土地价格，保障投资开发主体和消费主体利益的责任。

三、目前政府管理主体在此关系中存在的问题

市场经济条件下，政府管理主体在其管理和建设的实践过程中，自身的角色也发生了悄然的深化。一方面它是管理主体，履行着社会经济管理者的职能，另一方面也是独立的利益主体，有独立的政治利益和经济利益。身份的双重性决定了其管理行为目的的双重性。一方面，从国家宏观整体利益出发，按其职能监管房地产行业的生产经营活动，促进行业的发展壮大，以确保国家的税金收入；另一方面，从政府部门的局部利益出发，采取双重标准，对一般行业主体抬高行业准入门槛，对于一些特殊的行业主体则放松对行业的制度管制。同时还不断地提高部分关键资源（如土地）的市场价格，以保障政府主管部门的局部收入和福利，而具体标准适用的依据就是是否有利可图。由此可见，政府主管部门的管理行为具有明显的功利色彩。美国著名经济学家道格拉斯・诺思在1981年提出，国家具有双重目标，一方面国家通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金的最大化；另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而获取国家税收的增加。国家的这两个目标经常是冲突的，这就是为人们所熟知的“诺思悖论”。虽然，我国房地产行业的行业主管部门的双重目的与诺思理论体系中的国家双重目标在层次和范围上有些许的不同，但也有着很多的相似之处。我国的房地产行业的行业主管部门的双重目的性也是制约行业健康发展的重要因素。目前政府管理主体在这个层次存在着太多的问题。

其一，腐败问题。绝对的权力必然导致腐败。缺乏制约、失去正确方向的权力用于攫取利益是滋生腐败的根本原因。在利益的诱惑下，有些地方个别官员对中央相关政策和规定熟视无睹，置若罔闻。他们与房地产商、银行结成牢不可破的利益共同体，成为中央保护土地资源、整顿房地产市场的严重障碍。，权力与利益恶性协同，公平竞争的市场秩序被打破。不正当的政府行为对行业内部投资主体之间公平参与市场竞争的权利的影响是非常明显的。一方面，原本被制度和道德否定的生产资料、生产主体及其行为，在权力的隐性操作之下，成为可能；另一方面，在道德与制度的藩篱上为投机者大开方便之门，赋予部分不法投资开发主体一种“特权”。而获得这种“特权”的代价是昂贵的，并非所有的投资开发主体都能负担，那些无法获得这种“特权”的投资开发主体就被关在了竞争的大门之外。罗尔斯在《正义论》中这样表述：“正义有两个基本原则，第一个原则：每个人对与所有人所拥有的最广泛平等的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利。”部分地方政府的某些官员钱权交易、违规操作，对于一部分投资开发主体而言，行业准入的门槛被人为的抬高，投资者公平地参与竞争的权益被剥夺。而对于另一部分投资开发主体而言，国家制度对行业的制度管制则是放松了，他们轻而易举的就在竞争中占据了有利地位。这既不正义，也不公平。屡屡发生的“违规土地圈占”、“虚假招投标”、“银行信贷的违规倾斜”等现象就是上述腐败造成恶劣后果的直接证明。

其二，行业金融风险问题。政府主管部门过于看重房地产业在税费方面对国家财政的贡献，GDP的增长对房地产业的依赖越发的明显。这种依赖在政府管理行为上必然反映为政策上的支持和监管上的姑息。2008年至2009年上半年房价在危机中坚挺不下，进而一路飚升与各级政府主管部门在各项政策上的大力支持是分不开的。政府在投资型信贷和消费型信贷方面的政策倾斜的确给危机中的房地产市场注入新鲜血液，存贷款利率的双降，契税的折扣极大地刺激了消费主体的购房积极性。但这一系列的救市措施在取得了经济上良好效益的同时，却在客观上承认了高房价的合理性，在伦理学和社会学的视阈下取得的只能是负面的效益。然而相对于最广大中低收入的消费主体有限的收入和购买力，这仍是个长期性的矛盾。银行贷款不断地发放，而开发商和银行回收的只是一组可喜的数据，行业金融泡沫就是这样被不断地催生。生产和消费的矛盾如果不能从根本上得以解决，这些泡沫迟早会破裂，而泡沫一旦破裂，必将会给整个房地产业健康发展甚至是国家的宏观经济安全造成打击。

其三，土地使用、出售和地价问题。作为独立的利益主体，各级政府主管部门的利益有两重性，一是政治利益，二是经济利益。政治利益主要表现为各级政府主要领导的政治前途，政绩是考察官员政治前途的主要参考依据之一；经济利益主要表现为各级地方政府的财政收入，这是政府公共经费开支和政府人员福利的主要来源。房地产行业为各级政府获取双重利益开辟了一条捷径，地方政府大兴土木，加快推进规模型的城市化进程，不但打造出了直观的所谓民心工程，同时也推动了区域内部需求的增长进而实现地方经济阶段性的粗放增长，捞得了“政绩”。所以，才有大量的土地被征用、出售，大量的建筑设施拆了建，建了拆。同时，各级政府作为地方国有土地的所有者，出售土地是攫取经济利益的最快捷的手段。所以才有在房地产行业火爆的市场形势下的土地价格的井喷，才有在国家规定逾期一年没有开发的土地要收回的背景下，依然有大块地皮被长期圈占等现象的出现。但是，部分地方政府追逐局部利益的行为，偏离了社会主义的核心价值取向，导致行业交易费用的提高，房价的飚升，最终损害的不仅是开发商的利益，而是整个房地产业乃至整个国民经济全局的利益。

四、政府管理主体应该如何处理与投资开发主体之间的关系

作为行业的监管者，政府管理主体在房地产业的管理活动对投资开发主体的影响是非常明显的，而投资开发主体的一举一动都势必给行业，给消费主体带来直接的利益影响。因此，政府管理主体应该为全体消费者和整体房地产业的利益考虑，在执行自身管理职责的过程中应积极地承担自己的责任，力求减少因政府行为而给其它主体造成的伤害。

政府管理主体正确处理与投资开发主体间的关系。首先，应该加快制度建设，保障程序的公正公平，实现管理行为的合理化、科学化、民主化、公平化。坚决杜绝腐败践踏公平正义。美国著名哲学家罗尔斯在《正义论》开篇中指出，公正是“社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样”。（1）民主决策，可以采取民主集中制的方法广泛征求各方面的意见，对政府是否行为、如何行为进行决策，有效的节制主要官员因个人好恶或个别投资开发主体的利益驱使而践踏制度、任意行为；（2）科学合理地制定行业相关政策，使政策的制定更为科学全面地兼顾各方面的利益，彰显制度的向度；（3）严格执行公平的资格审查，认真项目审批，完善公平的市场准入制度，使相关的程序制度化、公开化，便于接受其它投资开发主体和消费者的监督，避免部分政府官员违规暗箱操作，破坏施政程序公正和公平竞争的市场秩序，确保所有投资开发主体公平地获得市场资源；（4）密切关注生产过程和产品质量监控，积极地行使政府管理主体作为行业监管者的角色，加大对房地产商品质量和服务的监督力度，以行业的整体利益为价值取向，维护公共秩序和实现公共利益，实现政府公共行政权力的公共服务职能。“公正意味着维护正义和中立，防止，其核心是无私和中立。这样就可以把公共行政过程中的公正引申为：公共行政主体及其工作人员办事公道，不徇私情，平等对待所有的投资开发主体。也就是说公共行政公正要求改变过去权威行政的陈旧观念，实行民主行政、公正行政、公平行政、公开行政。总之，公共行政公正的基本精神是公平。政府和公共行败意味着背离公共行政权力的公共性质和对人民的背叛”。

其次，立足国家宏观经济全局，正确地认识房地产行业的过度投资行为对国民经济结构和金融安全的不良影响，审慎投放贷款，合理地调控存贷款利率，控制规模扩张型的过度投资；采取积极有效的措施，完善产业结构，消除国民经济及GDP增长对房地产行业的过度依赖，妥善的应对和化解金融风险。一方面，国有商业银行要加大对房地产行业投资型信贷的监控和评估力度，拒绝投资风险过大、重复建设、效益不高、经营粗放的投资开发主体的贷款申请；消除银行信用风险交易过程中存在明显的信息不对称现象，加大对投资开发主体在借款后行为进行监管，尽量避免银行信用道德风险的形成、产生；适度提高一套房按揭贷款首付的比例，大幅度提高二套房及多套房按揭贷款首付的比例，尽力排挤行业已存的和潜在的经济泡沫，遏制投机型投资；强化对抵押贷款资格和额度的监控审查力度，打击投资开发主体为了争取销售量而同消费主体共同弄虚作假的行为。另一方面，积极扶持商品房替代产品和行业的快速发展。在我国的房地产行业存在严重的经济泡沫，这已经是个不争的事实，通过政策引导、财政补贴、银行信贷倾斜等方式刺激自建房、政府廉租房和经济适用房的发展，消除由于商品房供给主体和结构单一造成的垄断对房地产行业健康发展的不良影响，消除金融危机引发经济危机产生的隐患。这符合投资开发主体的利益，更符合广大人民群众的根本利益。

最后，深入贯彻科学发展观的精神实质，统筹兼顾消费主体、投资开发主体和政府管理主体三者的合理利益，制定并严格执行可持续的土地交易和使用制度。（1）突出体制创新。创新决策体制，对于国有土地出售和售价决策权的行使，可以采取全民听证的方式集体决策。土地属于全民所有制的生产资料，全民皆有权表决，这样既可以避免因部分政府部门和领导专权，频繁出售和转让国有土地而造成的经济伦理上和生态伦理上的恶劣效应，避免政府为了获取经济利益而坐地起价，痛宰投资开发主体，同时还能避免因决策权利的集中而造成的腐败。（2）合理制订城市发展长远规划，突出城市发展的可持续性。由于我国的官员巡回升迁制度，官员在一个地方的任期是有限的，在有限的任期内获得显著政绩和经济效益的捷径就是基础设施建设和土地出售，官员的轮换造成一任领导一项工程，前后任领导政策不一，甚至相互冲突，所以导致现任领导废除前任领导留下的工程，甚至拆除的现象。如此拆了建，建了拆，拆了再建，长此以往，劳民伤财。长远的城市发展规划可以从根本上避免上述现象的出现，实现城市的可持续性发展，不该出售的土地，投资开发主体出价再高也不能得到土地的使用权，这样既节省了资源，也有利于生态环境的改善。（3）加快技术创新。创新土地价格的形成机制。土地的价格对于商品房的价格有着决定性的影响。由于我国当代的土地资源并没有实现完全的市场化以及我国土地国有的根本性质，决定了我国当代土地的价格不可能完全由市场来形成。可以以土地的拆迁成本为基础，把土地的使用权交付给能提供物最美、价最廉的商品房的投资开发主体，然后再在该开发商的成本核算的框架下最终形成土地的价格。这样就不会再有一个个地王的产生了。既符合市场经济的价值规律，也符合全民的根本利益。

总之，国家和政府是人民建立起来为全体公民提供公共服务的一个组织，政府就是履行国家为人民提供公共服务责任的执行机构。其所制定宏观政策的首要伦理价值取向应该是代表人民的利益，能让每一个消费主体都能买得起、买得到物美价廉的商品房。以解决“居者有其屋”的民生伦理问题。

参考文献：

1.罗尔斯.正义论［M］.上海译文出版社，1991

2.杨明伟.公正：我国公共行政追求的主要目标[J],成都行政学院学报,2008（3）

3.时寒冰.高房价不会理性回归[J].环球时报,2109期第15版

（作者单位：安徽大学哲学系伦理学专业 安徽合肥 230039）

（责编：国政）