城市管理“大联动”常态化的多元运作策略

【摘要】闵行城市综合管理“大联动”机制是在不改变现有行政管理组织体制,也不改变各部门的行政管理职能的情况下,以信息化平台建设为支撑,以“管理力量大整合、信息采集大共享、行政执法大...

导读:传统条块分割的城市管理体制和运行机制,已成为制约城市管理水平提升的瓶颈因素。上海市闵行区首创的城市综合管理“大联动”机制,破解了城市管理的热点难点问题,促进了社会和谐稳定。它是一次创新社会管理的成功探索,值得总结和推广,并应通过城市综合管理体制机制的制度化、规范化和法制化优化,使之运作常态化。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.06.014

2009年下半年,上海闵行区立足本区的实际情况,探索城市管理的新模式——城市综合管理和应急联动机制(简称“大联动”机制),取得管理效益和社会效益双丰收。2012年5月,上海市委书记俞正声在“上海市加强和创新社会管理工作推进大会”上指出:要总结推广“大联动、大联勤管理,完善城市综合管理体制,创新常态化工作方式”。这是对上海城市管理者提出的殷切希望,是对上海破解社会管理难题作出的具体要求,也是创新社会管理,加强社会建设,实现“四个率先”的必要举措。

本文对闵行区“大联动”机制进行个案研究,总结其成功经验,分析其所面临的问题,并从法制化、规范化的视角,探讨其常态化和长效化运作的具体措施

一、闵行区城市综合管理“大联动”机制的主要特点

闵行城市综合管理“大联动”机制是在不改变现有行政管理组织体制,也不改变各部门的行政管理职能的情况下,以信息化平台建设为支撑,以“管理力量大整合、信息采集大共享、行政执法大联动”为重点,优化城市管理运行机制,较好地解决了城市管理中存在的管理层次多、行政力量各自为政、社会资源缺乏有效整合与利用等问题,形成服务、管理、执法一体化的社会管理联动局面。其具体措施是建立了“三级管理、四级网络、多方联动、内外驱动”的管理体系和运作机制。

(一)建立统一和权威的三级管理组织体系,形成城市综合管理的指挥平台,打造“大联动”推进机制

要保证政令畅通、运作高效,必须要有一个权威的组织体系。闵行区建立了在党委政府统一领导下的,由“区大联动中心、街道分中心、居(村)委工作站”组成的三级组织架构,三级组织实行“书记负责制”,有力地推进和保证了“大联动”工作的权威化、常态化。在区级层面,成立区“大联动”工作领导小组及办公室,由区委、区政府主要领导担任组长、副组长,区相应委办局、13个街道镇党委主要领导为小组成员,领导小组下设办公室,办公室是个议事协调机构。同时,在闵行区公安分局应急指挥中心的基础上,成立了实体机构“闵行区城市综合管理和应急联动中心”,统一指挥协调职能部门,加强城市综合管理、应对突发事件。区公安分局常驻“大联动”应急中心办公,承担了牵头人的角色。

在街镇层面,全区13个街镇建立实体性的“大联动”分中心,各街镇主要领导担任“大联动”分中心主任、副主任,分管领导抓落实,综治办、派出所、城管执法队、房管所、工商等部门主要负责人为成员。街镇“大联动”分中心统一指挥街面网格化巡管和社区网格化巡管工作,集中处理辖区内城市综合管理各项事务。

在居(村)委层面,依托现有的居(村)委建制,全区成立521个基层“大联动”工作站,各居(村)委书记任站长,社区民警和治保主任为副站长。村居委大联动工作站作为“大联动”机制最基层的触角,负责收集、分析信息,前期研判和前期管理,排查隐患在社区,整治隐患在社区,消除隐患在社区,最大限度减少综合执法的压力。

(二)整合各类管理资源和管理力量,构建四级管理网络,形成全区统一的信息共享平台,打造“大联动”支撑机制

1.充分整合各类城市管理资源,形成“一网一热线”的信息平台

闵行全区着力打破职能部门的条线壁垒和条块分割的工作格局,把现有的巡防警务网、治安防控网、图像监控网、城管执法网、市政服务网等城市管理资源全面整合为一张城市管理大网,全区大网以行政区划为单位,可划成13张(13个街镇和莘庄工业区)中网,小网由街面巡管网格和以居村委为单位的社区巡管网格组成,小网再视情况下设巡区或责任块,层层递进建立起一张“竖到底,横到边”的管理网络。闵行区社区巡管网格是以每个居(村)委为单位,共有521个小网、小网下设1299个责任块。街面巡管网格由各街镇现有的市容城管巡管网格和治安巡防网格统一整合、叠加为街面巡管网格,下设75个巡区,巡区下设189个责任区。街面工作人员负责各网格的城市管理和治安防控等工作,建立城市管理信息库;社区信息员负责各小区网格的信息收集、隐患排查和信息上报工作,建立人口基础信息库。这样,由区大网、街镇中网、社区小网和街面小网、若干责任块组成的四级城市管理网络最终形成,集管理与服务于一体的综合性、跨部门、跨区域的“大联动”信息采集与共享网络平台建立了起来。

同时,闵行区开通了一个全区统一的民生热线“962000”,设在区“大联动”中心,市民可以24小时拨打热线,对闵行区城市管理提出投诉、建议、举报或咨询,联动平台将统一协调相关政府职能部门在规定时间里予以处置,群众的诉求得到及时有效回应。在市民眼中,“962000”就是“大联动”,集管理与服务的联动。

2.充分整合各类社会协管力量,形成资源最优化组合和最大化利用的格局

整合管理力量是指各种社会协管力量的整合。按照区级负责统筹,街镇统一管理,社区集中使用的原则,分阶段推进“大联动”社会协管力量整合。

一是在社区整合社区保安、社区综合协管、房屋协管、就业援助、社区助残、社区公共文化服务等六支管理类社会协管队伍,组成社区网格化巡管力量。二是在街面整合市容环境管理力量(城管执法队、市容环境协管、城市网格化监督、保洁公司等)和治安巡逻力量(派出所民警和社保队员)组成街面网格化巡管力量。两支力量由街镇统一领导和集中使用,条线进行业务指导,负责协助开展人口管理、安全稳定、社会保障、市政管理、城市管理(如出租房屋、违法建筑、无证经营、非法行医和地下加工场等)基本信息的采集上报与隐患排查等工作。

3.充分整合工作职能,形成集约化城市管理模式

闵行区“大联动”中心集合信息受理、指挥协调和考核测评等职能,主要由“区大联动呼叫中心”和“区大联动指挥中心”承担。例如,2010年4月,闵行区城市综合管理和应急联动中心成立时,就整合了公安110指挥中心、城管网格中心、民生热线、党务信箱、区长信箱、区应急值班电话,成立了“区大联动呼叫中心”。2011年元旦,“区大联动呼叫中心”又整合21个区级职能部门的34部城市管理类服务电话,推出民生热线“962000”。非紧急类的城市管理或社会事务通过大联动网络平台和民生热线接听、下派、处置。一个电话进来,如果是咨询类的,信息员会直接把来电接到34部电话中的一部,由职能部门进行专业解答;如果是举报、投诉类的,则“区大联动指挥中心”通过内部信息系统“分派”任务,由职能部门限时处置、反馈。

(三)同网同责、多方联动、协调共治,形成城市综合管理的工作流转和民生服务平台,打造“大联动”运作机制

“多方联动”是指“大联动”实行“多网合一、同网同责”的网格化管理,形成条块联动、执法联动、内外互动的管理格局。

1.条块联动

“大联动”充分发挥“块”(街道)综合管理优势和“条线”(相关职能部门)专业管理优势,实行“条线执法、街道牵头、力量整合、工作联动”的属地化管理模式。在区大联动中心统一指挥下,通过联席会议制度、派驻协商制度、授权委托制度建立常态化的街镇综合管理与条线专业执法相结合的联动机制。同时,区大联动中心通过信息流转制度、交办督办制度,以信息化手段有效整合各职能部门内部资源,指挥调度全区“大联动”工作,集中整治专项城市管理的顽症。区联动中心还建立了跟踪与反馈系统,将案件的处理情况以及前后情景的图文对比形式回馈到区联动中心,中心确认后予以结案。区大联动中心“派发、督促、反馈”这一系列工作流程,打破了政府部门的“条块”分割,消除了相关职能部门间的管理空隙,有效防止了扯皮推诿。

2.执法联动

一是社区和街面执法联动模式,实现了城市管理的无缝衔接。在街面,市容城管和治安巡逻队伍采取职责交叉的联动运作模式,网格责任块叠加,人员相互融合编组,共同开展市容城管和治安巡防等工作。白天,城管巡逻队以市容城管为主业,兼顾搜集报告违法犯罪活动线索,扭获现行违法犯罪嫌疑人。夜间,社保队以治安巡逻为主业,兼顾管理乱倒垃圾废物、乱贴黑色广告、乱设摊点等行为。这种科学合理划分社区和街面巡管网格,以及执法联动模式,实现了城市管理的三个无缝衔接:马路和小区管理空间的无缝衔接、白天和夜晚管理时间的无缝衔接、市容管理和治安防控管理责任的无缝衔接。

二是“2+X”的街面联勤巡管模式,改变单边作战多、协同作战少的状况。“2”是指派出所、城管两个牵头部门,作为街面巡管的基本力量;“X”是指工商、食药监、卫监、交巡警等职能部门以及辅助巡管的市场管理公司,作为街面巡管的新生力量。“2+X”团队每天联合开展街面巡管,除派出所民警,辅警、监察队员和城管队员必须参与外,工商、食药监、卫监、交巡警等则根据执法所需参加联勤巡管。例如,对涉及专业管理部门的无证餐饮摊点问题,街镇分中心通知工商、城管、食药监等部门根据各自职责,共同在现场处置。

3.体制内外联动

“大联动”就是“大家动”,最主要的是通过居民自治,广泛动员、鼓励全社会力量,积极参与社区建设和城市治理,打一场“人民战争”。例如,“大联动”工作站充分发挥居民自治功能,利用小区内的人才资源,使用好志愿者,发挥党员作用为社区服务,形成了社区组织与公众广泛参与、内外互动的管理格局。为此,区财政安排专项资金对责任块的综合协管员、居委干部、志愿者等信息员,每月落实数百元的激励经费,鼓励全社会力量,积极参与城市管理。可以说,“大联动”机制不仅管理联动,而且服务连心。

(四)建立体制内外共同驱动的城市综合管理考核平台,打造“大联动”考核、监督机制

目前,闵行区已有52个职能部门近300多项管理事项进入大联动平台,大联动的边界正在不断扩大。但是,要让各个职能部门形成合力,提升大联动的效能,关键需要一套严密的监督考核制度来保障。闵行区的做法是建立体制内外共同驱动的考核机制,实行闭环式管理。其考核思路是区政府将“大联动”工作纳入各职能部门与街镇的考核,权重占到总分的10%,考核结果与部门、街镇领导工作绩效、奖惩挂钩。考核的方式有两种:

一是区“大联动”中心通过案件办结率,在体制内对条块进行考核。条块考核的手段,主要是“晒工作”。区联动中心借助网络平台,运用信息化手段对条块的日常城市管理工作进行监督指导,实时将各个部门、街镇接处联动中心分派事项的处理结果在“闵行区城市综合管理及应急联动平台”上向各级领导公开。“已结案”的用绿色标注,“处置中”的用蓝色标注,而“超时事件”用红色标注,工作业绩,网上留痕,一目了然。

二是市民寻访团、舆论和市民等体制外力量通过案件发现率对责任块进行考核。街镇分中心考核居(村)委工作站,居(村)委工作站考核信息员应发现、快发现案件的情况。当信息员及时发现城市管理中的问题,经核实后,有奖励;当然,未及时发现问题,而被市民发现,就要扣分,影响整个责任块的考核成绩。这样使得责任块的各责任主体相互帮助配合,在工作中主动跨前一步,在做好主业的同时,兼顾他业。

二、闵行区“大联动”机制运行中的问题

“大联动”机制体现了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”社会管理创新的要求。但城市综合管理工作在常态化、规范化建设中仍存在一些需要克服和改进的问题。

(一)人员编制和待遇问题,制约了“大联动”机制的发展

目前“大联动”所设立的机构并不是专职机构,属于非常设机构,参与“大联动”管理工作的人员五花八门,来自不同的部门,且多为临时聘用或是从其它部门借调而来的,各自的薪级也相差颇大。他们任务重、工作忙、责任大,却无正式编制、薪水较低,人心不稳。这种人员的不完整、不稳定、不安心状况,给“大联动”机制的长期发展带来消极影响。

(二)“大联动”机制长效化还有待制度保障

由于“大联动”只是一个指挥、协调机构和活动平台,不是一个实体职能部门,不是一个责任主体,缺乏工作的动力和压力。目前,推行“大联动”的关键是依赖领导重视。靠领导的重视来推进工作,毕竟不是长久之计。因为,领导的改变或领导注意力的改变,“大联动”就有可能中断或流于形式。“大联动”机制长效化,终究要通过各种新的制度建设来保障。

(三)“大联动”的法律保障机制不明确

除了“大联动”机制运作的组织机构、人员编制及经费待遇需要制度化、法制化保障外,还必须理清联动联勤与依法行政的职权边界。由于对群租问题没有明确的法律法规约束,只能依靠“大联动”机制,通过相关职能部门协商确定由谁来执法,如果商定不成,只能通过领导指定某机关执法。这种联动如果处理不当,可能违背职权法定的原则,偏离了依法行政的要求。

(四)“大联动”绩效考核机制有待完善

某种程度上,“大联动”的考核标准并没有切实反映各职能部门、各条块管理部门的工作表现,考核本身发展还不够平衡,以至一些互相扯皮、处置不力的现象时有发生,需要进一步完善。例如,区“大联动”中心对条块考核的指标是案件办结率,于是,相关部门则重视处置率和办结率,而忽视了案件的发现率。

“大联动”考核机制存在着考核主体与客体合一,既当运动员,又当裁判员的问题,这违背了权力监督制约的原则。例如,案件由居委会上报,但是处置结果的核实主体又是居委会,就有可能形成瞒报、不报的情况。

三、闵行区“大联动”机制常态化运作的策略

完善城市综合管理体制,创新常态化工作方式,确保管理运行高效有序,而又充满活力,是创新城市综合管理的必然选择。

(一)统一认识,增大对“大联动”的支持度

通过加强宣传教育,统一认识,增强“大联动”参与者对“大联动”工作的认同支持,克服观望和应付心理,这是推进“大联动”的思想基础。一是积极争取上级领导对“大联动”工作的支持,要在人、财、物上保障和加大投入。二是通过思想教育和具体行动争取广大群众的支持。三是通过宣传报道,争取各方媒体的支持。四是通过研讨、论证、推广活动,争取同行、理论界的支持。五是统一思想,争取各职能部门的支持和积极配合。六是总结和推广典型经验,强化自我认同,整体推进全区“大联动”工作。

(二)推进城市综合管理的制度化、规范化和法制化建设

1.理顺城市综合管理体制,保障城市综合管理机制的长效和常态化运作

城市综合管理的长效和常态化建设,必须实行体制突破,理顺城市综合管理体制机制,不能长期试点。稳定的管理机构和一定数量的专职人员,是“大联动”机制能否长效的组织保障,定岗定编定职是关键。所以,应该设立一个统一高效的大部制、综合性、有权威的城市综合管理机构,并不断深化制度设计,完善人事编制、经费保障系统。当前,尤其要重视在加强党委、政府的领导下,把参与“大联动”管理工作的机构纳入到正常轨道上来,把“大联动”工作作为各级政府部门效能的重要考核标准,“大联动”机制才有长期推进和运行的组织保障,才能健康发展。

2.提升“大联动”机制的法律保障地位

首先,加强“大联动”机制的法制化建设。“大联动”机制不仅涉及各个条线上的数万名专门负责发现问题的信息员,还涉及负责城市管理的政府部门,以及众多负责问题处置的基层作业单位。所以,要固化“大联动”机制,稳定机构、稳定队伍,必须要有法可依。目前,要加快“大联动”机制的规章制度建设,为“大联动”提供强有力的法理支撑。

其次,要理清联动联勤与依法行政的职权边界。“大联动”提倡各职能部门跨前一步做事,齐抓共管,形成合力。但是,这要与依法行政的职权边界分清楚,应在现有法律构架下,更加明确各个部门的管理职责,进一步完善问责机制,对敷衍推诿者严惩不贷,推动各有关责任主体各司其职、各负其责;应更加明确职能部门的联动工作的处置流程和行为准则,保障联动管理和执法的合法性,推动各有关责任主体齐抓共管,形成合力。

(三)逐步增强“大联动”机制的运作能量

首先,要有计划有步骤完善大联动信息系统,不断提高区、街(镇)、社区等资源投放、整合力度,逐步整合区建交委、工商、房管、卫生、安监、食品药品监察等与城市管理有关的信息数据,建立全区统一的城市综合管理平台,实现城市管理分类收集、信息共享、整合提升,解决信息“孤岛化”现象。

其次,要有计划有步骤最大限度整合城市管理一线队伍,形成全区统一指挥、待遇一致、素质优良的城市综合管理辅助队伍,增强“大联动”的基础力量。

再次,要有计划有步骤加强法律知识、岗位技能等职业培训,并逐步实施任职资格制,规范协管队伍建设,提高队伍素质,进一步提升“大联动”队伍质量。

最后,要有计划有步骤拓宽“大联动”的内涵,把供水、供电、供气等社会公共服务企业纳入“大联动”工作中,加强前端管理和提供优质服务。

(四)不断完善“大联动”监督考核体系

除了加强体制内考核,更应重视体制外考核,尤其重要的是部署信息监督员和动员老百姓来监督各部门的工作成效。还要完善对政府派出机构的双重管理和考核机制。一方面,所有参加“大联动”的管理工作人员,都应纳入考核对象范围。另一方面,把“大联动”的工作成绩纳入干部考核体系,通过具体数据来评判相关职能部门的工作成绩。三是进一步细化考核标准,做实年度、季度考核标准。四是根据分权制约原则,考核主体与客体要分离,不能既当运动员,又当裁判员。五是进一步做好考核的公开透明。考核结果不仅向政府内部公开,还要分阶段向人大代表、政协委员,最终向市民公开。这既是行政精细化管理的需要,也是强化群众监督的要求。

说明:本文系2012年上海市委党校一般课题《上海特大型城市管理方式创新的经验研究——以闵行区城市综合管理“大联动”机制为例》的阶段成果。

参考文献:

[1]孙潮.平安世博催生社会管理创新——以上海市闵行区“城市综合管理和应急联动机制”为例[J].行政管理改革,2010(10).

[2]蔡田.深化完善城区综合管理“大联动”机制的实践与思考[J].上海公安高等专科学校学报,2011(6).