我国信息资源商品内容监管的完善

[摘要]指出信息资源商品的特殊性以及我国信息资源商品内容的混乱使信息资源商品内容的监管具有必要性。从监管法规、监管范围和监管方式三个方面介绍我国信息资源商品内容监管的基本情况，分析其存在的问题，并在此基础上提出相应的完善措施。

[关键词]信息资源商品　内容监管　监管范围　监管方式

[分类号]D601 G203

信息资源商品内容监管是指信息资源市场监管部门对在信息资源市场上流通的信息资源商品所包含的内容是否合法、健康进行监督和管理。信息资源商品的特殊性以及我国信息资源市场上商品内容的混乱使信息资源商品内容的监管具有必要性。但是目前关于整个信息资源市场商品内容监管的研究和文献非常少。仅有的研究也是侧重于信息资源商品内容监管的重要性方面，如王安耕等在《信息资源市场监管体系研究》中指出，信息资源商品内容监管是信息资源市场监管的重要特征，并且具有很大的难度。但对整个信息资源市场商品内容监管的其他情况如现状和问题等则没有涉及。本文拟对我国整个信息资源市场上商品内容监管的相关情况进行研究。

1　信息资源商品内容监管的必要性

1.1　信息资源商品的特殊性决定了要对其内容进行监管

信息资源商品是用来交换的信息资源产品，即它是人们通过搜集、加工、传递和存储所形成的，用于交换的信息资源。尽管信息资源商品的表现形式多种多样，但从本质上说，信息资源商品是一种内容产品，人们对信息资源商品的消费是对信息资源内容的消费，因而信息资源商品的内容对于信息资源商品的质量具有决定性作用。信息资源商品的内容性决定了信息资源商品具有娱乐功能、文化功能和导向功能，即信息资源商品可以满足人们视觉、听觉等方面的感受，使人产生愉快的感受，从而达到精神需求的满足，而在这种精神需求满足的过程中，信息资源商品也通过其内容来实现文化传播与继承的功能，并且其所蕴含的文化会对人们的思想观念产生影响，从而起到改变使用者思想观念的作用。

信息资源商品这三种功能的实现程度完全取决于信息资源商品所包含的内容。具有积极、健康内容的信息资源商品能让消费者产生愉快和美的感受，同时传递健康的文化，提高人们的文化水平，对人们的思想观念产生积极的影响，为社会发展带来正面作用，比如优秀的电视、电影作品在满足人们精神需要的同时，对人们的观念和行为会产生积极作用。而具有消极、低俗内容的信息资源商品，如充斥暴力和色情的电影、电视作品，不仅不能让消费者产生愉快的感受，还会传递媚俗的文化，对人们尤其是青少年的思想产生消极影响。

正是因为这个原因，各国都不同程度地对信息资源商品内容实行监管。以欧盟为例，欧盟的《电视无国界指令》规定：禁止播出包含色情或极端暴力的节目，而美国政府在自己的权限范围内对网上色情、暴力和违法信息坚决打击。

1.2　我国信息资源市场上信息资源商品内容的混乱也使其监管成为必要

信息资源商品的内容对信息资源商品具有重要作用，但从目前我国信息资源市场的情况来看，信息资源商品所含的内容不能令人乐观，含有非法或有害内容的信息资源商品比较多，尤其随着通信和网络技术的发展，越来越多的含有非法或有害内容的信息大量出现。以含有色情内容为例，中国互联网协会成立的新闻信息服务工作委员会下设的“违法和不良信息举报中心”(http：／／net.省略)从2004年6月10日开始仅开通3天，受理举报线索49 000多条，经核查，共整理出线索4 031条。北京、河北、广东、四川等18个省市共破获刑事案件188起，抓获涉案犯罪嫌疑人329名，关闭近70个。武汉市公安局确定为“7・14"专案的“武汉交友俱乐部”网站各类子栏目内粘贴着大量的图片、小说、电影，并向互联网用户提供下载服务，访问量高达17.5万人次。色情信息的泛滥，严重败坏了社会风气，污染了网络环境，危害了青少年的身心健康。中央综合治理委员会预防青少年违法工作领导小组办公室与中国青少年研究中心于2008年5月至2009年5月开展了“青少年网络伤害问题研究”的课题项目，对25周岁以下的青少年进行调查，其调查报告显示，青少年每天平均上网时长为5.3小时，约为全国水平的2.3倍，其中48.28％的青少年接触过黄色网站,43.39％的青少年收到过含有暴力、色情、恐吓等内容的电子邮件或电子贺卡，14.49％的青少年因相信虚假信息受过伤害。

2　我国信息资源商品内容监管的现状

2.1　我国信息资源商品内容监管的基本情况

2.1.1　信息资源商品内容监管的法规为了净化信息资源市场，我国政府制定了较多的法律法规，以保证信息资源商品内容监管有法可依，如：《出版管理条例》对出版物的内容要求作了相应规定；《音像制品管理条例》、《音像制品内容审查条例》对音像制品内容的要求和监管办法作了规定；《广播电视管理条例》、《电视剧管理规定》、《电视剧审查管理规定》、《广播电视节目制作经营管理规定》、《电影管理条例》、《电视剧(梗概)立项、电影片审查暂行规定》等对电视、电影、广播内容要求和监管办法作了具体规定；《广告管理条例》对广告内容作了相关规定；《互联网信息服务管理办法》、《互联网电子公告服务管理规定》、《互联网文化管理暂行规定》、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》、《互联网药品信息服务管理办法》等针对互联网信息内容作了规定；《最高人民法院、最高人民检察院关于办理利用互联网、通讯终端、声讯台制作、复制、出版、传播电子信息刑事案件具体应用法律若干问题的解释》、《关于进一步加强移动通信网络不良信息传播治理的通知》则针对手机信息内容作了相应规定。

2.1.2　信息资源商品内容监管的范围　根据以上的相关法律法规，我国禁止信息资源商品包含以下内容：

・危害国家利益和安全的：信息资源商品中不能含有对我国的国家利益造成损害的内容，包括违反国家基本原则的内容；危害国家统一、和领土完整的内容；涉及国家秘密的内容以及破坏民族团结和社会稳定的内容等。比如《出版管理条例》规定，任何出版物不得含有反对宪法确立的基本原则，危害国家统一、和领土完整，泄露国家秘密、危害国家安全或损害国家利益，煽动民族仇恨、民族歧视，破坏民族团结或者社会稳定的内容。

・有损善良风俗或道德风化的内容：主要是指信息资源商品中不能含有宣扬暴力、色情、迷信、恐怖等方面的内容。比如《电影管理条例》第二十五条规定，电影片禁止载有宣扬、迷信，宣扬、、暴力或者教唆犯罪以及危害社会公德或者民族优秀文化传统的内容。

・侵犯他人合法权益的内容：主要是针对个体而言的，我国公民享有姓名权、名誉权、荣誉权等权利，这些权利是法律所赋予并受到法律的保护，因而信息资

源商品不能含有侵犯公民名誉权和荣誉权(如对他人进行诽谤和侮辱等)的内容。

・法律、行政法规规定禁止的其他内容：主要是指除以上内容外，法律、行政法规所禁止的内容。

2.1.3　我国信息资源商品内容监管的方式　我国对信息资源商品内容监管主要采取事前审查和事后检查两种方式。

・事前审查。事前审查是指在信息资源商品进入市场之前，由信息资源市场监管机构对信息资源商品的内容进行检查，看其是否符合法律法规的相关规定，含有违法内容的信息资源商品不能进入信息资源市场。这是我国信息资源市场内容监管的主要方式，比如对于电视剧和电影，我国都实行审查制。国家广电总局2000年的《电视剧管理规定》(第2号令)规定由国家广电总局和省级广电局设立电视剧审查委员，国家广电总局设立复审委员会，对电视剧进行审查，看其是否具有法律法规所禁止的内容，凡是审查未通过的电视剧，不得发行、播放、进口、出口。我国《电影管理条例》第二十四条规定：国家实行电影审查制度，未经国务院广播电影电视行政部门的电影审查机构审查通过的电影片，不得发行、放映、进口、出口。

・事后检查。事后检查是指在信息资源商品进入信息资源市场后，对信息资源商品的内容进行检查，看其是否符合法律法规的相关规定，如果发现违法内容则对其进行惩罚。事后检查的形式比较多样：有的采用审读式，主要是在出版领域适用。比如《期刊出版管理规定》和《图书出版管理规定》规定，新闻出版总署负责全国期刊、图书审读工作。省、自治区、直辖市新闻出版行政部门负责对本行政区域内出版的期刊、图书进行审读，并定期向新闻出版总署提交审读报告。有的采用备查式，要求信息资源服务提供者对于信息资源有关的活动(包括信息资源内容)进行记录，在监管部门查询时予以提供。比如《互联网电子公告服务管理规定》要求电子公告服务提供者应当记录在电子公告服务系统中的信息内容及其时间、互联网地址或者域名。记录备份应当保存60日，并在国家有关机关依法查询时予以提供。

2.2　我国信息资源商品内容监管存在的问题

2.2.1　信息资源商品内容监管的理念侧重于加强管理，忽略了相应方权益的保护从目前我国信息资源商品内容监管的法规制度、措施来看，我国信息资源商品内容监管尤其是对网络内容监管的理念侧重于加强管理方面。比如公安部的《计算机信息网络国际联网安全保护管理办法》第一条规定：“为了加强对计算机信息网络的国际联网的安全保护，维护公共秩序和社会稳定……”；国务院在2000年的《互联网信息服务办法》规定的立法目的是“为了规范互联网信息服务活动，促进互联网信息服务的健康发展”。另外几部关于网络内容的法规，在立法精神上都强调的是维护安全和秩序而忽略了对相应各方的权利保护。因为在立法理念上侧重管制，因而在具体法条上就表现为对被监管方的义务规定较多，而对其权利的保护则较少，未能实现权利与义务的对等与平衡。监管理念决定了监管措施和方式的选用，我国在信息资源商品内容监管方式上选择了以强制性手段特别是行政手段为主。侧重于加强管理的监管理念虽然在一定程度上可以实现对安全和秩序的维护，但可能导致对内容多样性和从业主体活力的扼杀，最终可能不利于信息资源产业的发展。

2.2.2　信息资源商品内容监管的法规不完善　分析我国信息资源商品内容监管的法规，我们可以发现其存在着诸多的不完善：一是现有法规层次普遍比较低。从目前的情况看，涉及信息资源商品内容监管的法律不多，大多数是部门规章，因为各部门会从自身利益出发，所以各项法规之间的协调较差，有的甚至相互冲突，因而不能从整体上对信息资源商品内容监管作出规划。二是现有法规详细程度较差，多数是原则性的规定，侧重于对实际工作的指导，缺乏可操作性，从而影响其实施效果。三是法规不成系统，存在着许多有待监管的空白地带。因为我国信息资源市场上的监管部门非常多，没有统一的监管机构，各部门往往从自身的工作和立场出发，制定规章制度，从而使得整个规范缺乏系统性。这使得我国信息资源市场监管的法规虽然比较多，但因为信息资源产业的发展非常迅速，新问题不断出现，所以还有很多问题没有相应的法规对其进行规范。比如手机短信和游戏就是一种新的信息资源商品，其内容非常混乱和复杂，如何对手机短信内容进行监管就是我国法规的空白之处。

2.2.3　信息资源商品内容监管的范围缺乏明确的标准

在我国信息资源商品内容监管中，我国主要规定了4种禁止传播的内容：一是有关危害国家利益和安全的；二是有损善良风俗或道德风化的；三是侵犯他人合法权益的；四是法律法规禁止的其他内容。但这些禁止内容都是一种概括性的规定，缺乏细化标准，比如《互联网信息服务管理办法》中要求互联网信息服务提供者不得制作、复制、、传播含有散布、色情、、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的内容，但什么内容就算是、色情和暴力?又比如《互联网信息服务管理办法》同时规定互联网信息服务提供者不得制作、复制、、传播含有侮辱或者诽谤他人，侵害他人合法权益内容的信息，但什么内容算是侮辱或诽谤他人?消费者因为商品质量的原因在网上发表言论表示对该商品质量不满，是否构成了对商家的侮辱和诽谤?

另外，我国目前互联网内容管制方面的法规要求互联网信息服务提供者对违反法律法规的内容进行审查并承担相应责任，如《互联网信息服务管理办法》规定：互联网信息服务提供者发现其网站传输的信息明显属于本办法所禁止的内容，应当立即停止传输，保存有关记录，并向国家有关机关报告。如未履行上述义务，由省、自治区、直辖市电信管理机构责令改正；情节严重的，分两种情况：对经营性互联网信息服务提供者，并由发证机关吊销经营许可证，对非经营性互联网信息服务提供者，并由备案机关责令其关闭网站。在标准不明确的情况下，互联网信息服务者可能无法准确地判断什么样的内容是违反法规的。再者，因为没有明确的标准，一种内容是否违法就完全是靠监管者的主观来判断，有可能同样的内容不同的监管者会做出不同的判断，这不仅影响了监管的效果，而且会为监管者滥用权力提供机会。

2.2.4　信息资源商品内容监管的方式比较单一和落后

目前，我国对信息资源市场监管是一种政府主导式的监管，即政府发挥着重要作用，这一点也体现在信息资源商品内容监管方面。从信息资源商品内容监管的方式来看，主要是一种刚性的行政方式，即以事前的审查和事后的检查为主。政府部门的作用非常大，较少考虑到利用行业自律、发动群众力量来进行内容监管。这样的监管方式使得政府成本非常高，但并不能收到良好的效果。信息资源的数量是巨大的，尤其是网上信息资源可以用海量形容，而且流动速度非常快，仅仅依靠政府的力量是难以做到有效监管的。而且这种刚性的行政

监管方式可能会引起被监管者的反感，让被监管对象站在政府的对立面。所以如何运用激励性的柔性监管方式，调动被监管者的积极性，充分发挥行业自律和群众的力量是我国信息资源商品内容监管所应该考虑的。

3　我国信息资源商品内容监管的完善

针对我国信息资源商品内容监管存在的问题，笔者提出以下完善措施：

3.1　转变信息资源商品内容监管理念，注重各方权益的保护

政府信息资源商品内容的监管理念要从属于政府信息资源商品内容监管的目的。笔者认为政府对信息资源商品内容进行监管的目的不应当背离整个信息资源市场的监管目的，我国政府信息资源市场监管的目的在现阶段就是要培育信息资源市场，从长远来看，就是要规范信息资源市场，保护信息资源市场各方的利益。所以政府在对信息资源商品内容进行监管时，不仅要考虑到信息资源市场内容安全和社会秩序的维护，还必须要考虑确保信息资源市场的活力和信息资源市场内容的多样性。这就要求政府在对信息资源商品内容进行监管时，不能仅从方便管理的思想出发，侧重于对信息资源商品内容进行控制，这样的监管理念虽然有利于内容安全的保护，但同时也会遏制信息资源市场的活力。所以目前我国应该转变监管理念，在注重管理的同时，应侧重于对各方权益的保护和对信息资源市场的培育，为各种信息资源的内容发展提供较为宽松的环境。

3.2　调整和完善信息资源商品内容监管的法规

建设法治社会是我国的一个目标，而依法行政是建设法治社会的一个重要措施，政府对信息资源商品内容的监管也必须依法进行。但目前我国关于信息资源商品内容监管的法规还不完善，必须对其进行调整和完善：①在转变监管理念的基础上，对整个信息资源市场监管的法规作调整。②在立法的时候，要采取谨慎的原则。信息资源市场的发展和变化非常迅速，新事物层出不穷，对于这些新事物，是否应该通过立法对其加以管制，是应该慎重考虑的。在不了解其规律时就盲目地通过立法加以管制，可能会扼杀了新生事物的活力，进而会抑制整个信息资源市场的活力和繁荣。即便是需要对其立法，也应该在进行调查研究的基础上进行，以防立法过于仓促，带来负面效果。③在制定信息资源商品内容监管的具体法规时，要注意各方利益主体权利和义务的平衡性，对监管者――政府的行为也应作出必要的限制，防止其权力的无限扩大和其对权力的滥用。

3.3　明确信息资源商品内容监管范围的标准

我国目前信息资源商品内容监管的范围标准不明确，对于信息资源商品内容的净化和消费者权益的保护都无从实现，所以必须制定明确的标准，清晰界定什么是危害国家安全和秩序的内容、什么是有损善良风俗的内容等。在作出这种界定时，必须在研究的基础上采取谨慎的态度，因为界定标准的范围对于信息资源生产者的权益和公民的言论自由会产生重要的影响，标准范围的扩大意味着这些内容是信息资源生产者或公民言论所必须予以回避的，实际上是对公民权益的一种限制。所以，必须对这种标准的制定采取慎重的态度，进行科学的界定。

3.4　在监管中充分发挥行业自律尤其是网络自律的作用

我国信息资源市场的监管过多地依赖于政府部门，这不仅使监管部门的监管成本不断上升，而且也让被监管者有一种抵触情绪，不能达到有效监管的目的，尤其是对互联网内容的监管更是如此。而从国外信息资源商品内容监管尤其是对互联网内容监管的经验来看，政府在监管的过程中提倡业界自律往往会达到较好的效果。以网络自律为例，网络自律有着政府监管不可比拟的优点：网上信息量大、信息方便、信息流动速度快，单靠政府对网络内容进行监管是不现实的，但如果采用网络自律，则可以从源头上减少不良信息的，而且采用网络自律能减轻公权与私权之间的冲突，减少公民网络自由权利与国家权力之间的对抗。

自律行为的实施需要行业协会发挥一定的作用，目前我国信息资源行业协会还比较弱，其作用没有很好地发挥。如我国互联网协会尽管成立较早，但其对会员企业的号召力和影响力还不够，在行业自律方面没有发挥其应有的作用。因此，我国应当尽快完善信息资源行业自律组织建设，完善信息资源行业自律性管理机制，充分发挥信息资源行业自律组织在制定行业标准、监督规范行业行为、参与行业立法等方面的作用，使之真正成为促进信息资源市场良性发展、实施有效自律的市场中介组织。

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