中国古代田制考究

一、中国古代田制的演变更替

中国古代土地所有权制以统治阶级的政权利益为核心，历经井田制、屯田制、占田制、限田制等多种土地所有制。据史料记载，最早出现的田制制度为井田制。夏朝已有井田制，而有据可考的乃是商朝，到西周时已经发展充分。“井田”一词，最早见于《谷梁传·宣公十五年》：“古者三百步为里，名曰井田”，“井田者，九百亩，公田居一。”“方里而井，井九百亩，其中为公田，八家皆私百亩，同养公田。”即将一井分为9个方块，呈“井”字型。周围的8块田由8户耕种，谓之私田，私田的收成全部归耕户所有；中间是公田，由8户共耕，收入全归封邑贵族所有。井田制是封建国家理想中的乌托邦式田地制度，属公有制性质。它的出现促进了铁梨牛耕的发展，生产力水平进一步提高。但随着历史推移，小块田生产逐渐不能满足人们的需要。至战国时期，商鞅推行新的农战思想，并颁布《墨令》，主张“废井田，开阡陌”《史记·商君列传》。曾记载其变法内容，“明尊卑爵秩等级各以差次，名田宅臣妾衣服以家次”，“为田开阡陌封疆”，即废除井田制，制订十二等爵，按爵位竣工给予田地，逐渐建立起封建土地私有制。

秦汉时期，封建土地私有制日益明显，土地分配不均问题加重，贵族豪强的土地兼并使得阶级矛盾日趋尖锐。为此，董仲舒提出“不患寡而患不均，不患贫而患不安”，提醒统治者认清现状，恢复井田制，并提出限田论。荀悦也曾提出：“宜以口数占田，为之立限，人得耕种，不得买卖，以赡民弱，以防兼并”。《汉书·食货志》记载了董仲舒的建议：“古井田法虽难卒行，宜少近古，限民名田以澹不足，塞兼并之路。”颜师古注：“名田，占田

也，各为立限，不是富者过制。”这就是在肯定土地私有制基础上平均地权的理想。汉哀帝曾下诏：“关内侯吏民，名田皆无得过三十顷。”一定程度上维护了土地分配的公正性，缓解了阶级矛盾。同时赵过与氾胜之提出代田法及区田法，“代田者，更易播种之名。甽播则垄休，岁岁易之，以畎代垄，以垄处畎，故曰岁代处也。”在土地分配基础上提出提高土地产量和耕种方法的土地管理制度，即土地可利用轮番交替耕种来恢复和增进地力。而“区田法”是一种精耕细作提升土地产量的方法。即将土地划分为区田，增强保水保肥的能力。

至魏晋南北朝时期，政权更迭，土地制度进一步发展，出现了屯田制、占田制以及均田制。所谓屯田制是指利用士兵和农民垦种荒地，以取得军队供养和税粮。其主要分为军屯、民屯、商屯（亦称盐屯）三类。即国家强制要求农民与士兵耕种国有土地，征收一定的数额来确保军队行军的粮草与国家的赋税，用以恢复国家的社会生产力，解决社会问题。这是封建制度下典型的田制思想，是战争时期的产物，是封建阶级为维护阶级利益的体现。它提高了生产资源的分配效率，解决了军粮的供应问题，是当时社会重要的田制思想。占田制是为控制土地兼并，保证国家赋税徭役的征发而规定贵族及各级官僚的占田数以及占劳动力的数目的一项田制制度。规定了丁男丁女的占田课田数和地租额以及国王公侯在京郊近郊的占田数。其作用是为适当限制贵族的封建特权以及保证农民保有必要的土地数量以资耕种。而均田制是中国古代北魏至唐中叶封建政府推行的土地分配制度，于太和九年（公元485年）颁布执行，主要是为了保证国家赋税来源。按性别、爵位、奴婢数及耕牛数划分土地。这一制度的实行是建立在土地国有化的基础上，将那些因长期战乱而遗留的无主荒地，产权不确定或已发生争执的农地进行没收，进行土地跟人口的合理配置以减少荒田的数量，对在较短时间内恢复战乱前国家的安定和地税的稳定有着重要的战略意义。

井田制、屯田制、均田制，在中国古代经济思想中具有深远的影响力。北齐、北周、隋、唐都沿用均田制。三国时期的曹操颁布了《置屯田令》：“定国之术，在于强兵足食，秦人以急农兼天下，孝武以屯田定西域，此先代之良式也。”兴置屯田，解决军粮。北魏李安世写了《均田疏》，提出解决土地所有权纠纷的意见，并对井田制进行描述，提倡实行均田制。此后，中国古代的田制也均沿用井田制、屯田制与均田制，但在三者的选择上有所偏重。

二、从中国古代田制思想中获得的启示

中国古代的田制思想虽已成为历史，但其田制思想的诸多优点值得当代农村学习借鉴，同时其缺点与不足也应作为前车之鉴，防患于未然。

（一）土地是民生之源，应为民所用

无论是井田制、均田制、抑或是限田制，都强调要归田于民。土地是百姓生命之源，是其生产、生活的主要要素。封建时期的土地虽属国家所有，但按人口数额分配，保证百姓得以自给自足，才能安定民心，发展生产力。

（二）田地应合理配置，公正高效

均田制的产生正阐述了这一特点，将田地划分，使劳动力与田地合理配置，不仅有效减少了土地的荒废数量，安置了闲散劳动力，还缓解了社会矛盾。同时，在安逸生产下，配上代田制、区田制等精耕细作的方法，高效率地恢复了战争时期的社会生产力，促进农业的发展。

（三）田制管理机制应加强完善

中国古代田制的更替不仅受封建阶级的政策影响，更主要的原因是田制的管理机制欠缺完善。封建统治阶级为扩大贵族官宦的势力范围，封田赏地，与均田、限田背道而驰。同时，田地的产权因朝代变更频繁，赋税负担重，常出现朝代更替过渡时期的农民丧失生产资本，对农业生产失去信心。因此，田地的户籍管理与赋税的缴纳应记录清晰，减少更变次数，维护生产作息。

（四）转变土地所有制性质，搞活经济

秦汉时期前，土地为公有制，随后土地的私有化日益明显，商业开始发展。有的朝代允许土地的出租、买卖，完善了市场土地的供需。经济发展元素开始多元化，不只局限于依靠农业创造价值与资料。土地归国家所有利于土地的管理以及国家政权的维护，而土地私有利于农民积极性的提升以及经济的多样化发展。转变土地的所有制性质，在土地归国家所有的范围内，适当的加入私有的比例成分，既能保障国家政权，又可促进经济的繁荣。

三、当代农村土地制度的背景

中共十五届三中全会以后，理论界着重转向探讨怎样稳定农村土地承包关系、地权的稳定性与农业增长是什么关系、农村土地承包立法等专题。“集体所有，家庭经营”的农村土地制度20年的实践运营经验证明其具有广泛的适应性和强大的生命力。因此，中共十五届三中全会提出要继续长期稳定地以家庭承包经营为基础、统分结合的双重经营体制，提出要坚定不移地贯彻土地承包期要延长30年的政策决定，同时要加紧制定确保农村土地承包关系长期稳定的法律法规，赋予农民长期而有保障的土地使用权。因此，家庭联产承包责任制是我国现阶段的土地制度。所谓家庭联产承包责任制是指将农民合作经济组织通过契约，将集体公有的土地等基本生产资料和经营项目发包给农民家庭自主经营，在农民家庭分散经营的基础上，合作经济组织统一经营单家独户难以承担的公共服务，统分结合、双层经营，因而它通常被人们表述为“家庭联产承包责任制”。它是中国的基本农业经营制度，也是改革开放的重要环节。它极大地促进了农业农村经济的全面发展，减轻了劳动力过剩的状况，引导农村结构转向城市化，给我国农村带来了翻天覆地的变化。但在二十多年的运行中也暴露了一些制度缺陷，对整个农业、农村人口、农业经济的发展造成了一些负面影响，迫切需要进一步创新完善。

四、当代农村土地制度面临的困境

（一）土地产权模糊，监管不善

宪法和法律明确规定，土地属于国家和集体所有。我国《中华人民共和国土地管理法》（简称《土地管理法》）规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。”其中“农民集体”的概念值得进一步思考，因其不是法律制度上的“组织”，易导致监管失效。现实生活中，在农村的不少地方，村委“一套班子，两块牌子”，掌握着土地的经营管理权，尝试钻法律的空子，借助集体名义，进行土地流转获利。同时依照管理法，土地的产权主体既可为乡，也可为村，还可为村小组，造成土地产权主体模糊虚化，不利于土地的管理和规划。农村荒地增多，粮食减产，不安定因素累积。

（二）土地流转不畅，市场化不健全

目前我国可进行市场交易的土地限定为国有土地，我国《土地承包法》规定土地的流转“不得改变土地所有权的性质和土地的用途”，垄断了土地的市场准入权，给农民所承包土地的市场化设置了门槛，农民无法合理流转土地。由此形成的市场低效率成为以家庭联产承包获得土地的农民的一大遗憾。同时，土地产权的模糊与土地产权监管的不善也给土地流转制造了障碍。农民认为自己承包的土地由自己做主，法制观念不强，私下进行转包、出租、互换等，未通过法定程序，形成租金不合理、土地浪费的情况，亦使得土地流转局面混乱，亟须规范管理。

（三）旧制度已无法满足农民新需求

改革开放初期（1985年以前），国家归还了农民的土地，实行了家庭联产承包责任制，农民给中国的农业生产带来了惊喜与奇迹。但随着时间推移，中国农业放慢了增长步伐，城乡差距逐渐拉大，农民的收入徘徊不前，家庭联产承包责任制的制度效应逐渐下降，暴露出新的弊端。归根结底是因为土地的安排已达到均衡，无法获得额外收益。同时经济社会仍处于快速发展阶段，土地的低收益无法满足农民日益增长的多样化需求。因此，劳动力从农村释放出来，发生了转移，许多土地变成了荒地，家庭联产承包责任制的不足愈发明显。

（四）农村土地经营权不稳

农村家庭联产承包责任制的产生孕育了土地承包经营权。土地制度的改革是一项长期的任务，需要在实践中逐步调整，这给土地承包经营权的界定带来了一定的难度。在新《农村土地承包法》实施前后，土地承包经营权由债权转向物权。这一权益的转型依赖政府的行政手段，具有一定的主观操作空间。因此，偏远农村常出现土地经营权的不稳定，使农户对土地的信心减少，转向粗放式的短期生产，以致地力下降。

五、当代农村土地制度的对策建议

农村土地出现困境的根本原因在于土地产权的界定不明、流转机制不完善以及法律缺乏规范。因此，土地产权的确立是保障农民所有权的基础，流转机制的完善是实现农村土地制度市场化转变的核心内容，而法律法规的规范更是为二者的实现添加保护衣，从源头和实施过程为农民的利益把关。

（一）衔接法律，明确土地产权

进行农村土地法律法条的统一整理，做好相互间的衔接，减少法律的重复，补充法条的不足与注释。重点立足于土地产权的法律界定和注释说明，如前所述，《土地管理法》对土地主体“农民集体”的诠释存在纰漏，出现定义不清的状况；同时管理法对归乡（镇）、乡、乡小组分别管理的土地的分块不够细致，多方作用就形成了土地产权界定的操作复杂性。土地民生问题在我国各级法律中均有涉及，其中最高的是我国的根本大法《宪法》，为实现土地法规的串联性，《土地管理法》、《土地承包法》与土地的地方条例等要以宪法精神为主导，进行相互的梳理衔接，才能使土地产权有法可依，严法把关。

（二）转变市场机制，健全土地流转市场化

转变现有的市场土地准入门槛，对农民承包的土地进行新的界定，按市场机制划分公用土地数量、面积与商业土地区，在源头上保证公用地。在商用土地上，完善征收补偿机制，确保农民补偿金足额。针对土地流转市场化，应坚持统一、公正、开放制度。规范土地租金，建立健全土地转包、出租、互换、转让等中介机构，保证土地流转的合法性，规避农民因不懂法而造成的利益损失。开放土地交易的准入线，允许农民参与土地的市场交易，满足农民的多向需求。同时，政府要发挥“守夜者”的角色作用，行使宏观调控职能，确保农业新型发展的经济成果。

（三）寻找农村土地新制度，开拓农村土地发展方式

土地联产承包责任制的效用基本释放完毕，在新阶段寻找适合农村的新制度，是扭转农业经济效益下滑、增加农民收入、缩短城乡差距的必要途径。“两田制”是一种将农民承包地分为基本生活保障田与增加收益发展田的新型土地制度。类似山东省平度市的“口粮田”和“责任田”的分法，“口粮田”按人口均分，如同中古田制的“均田制”；而“责任田”按劳动力或竞标方式分配，以此提高土地规模效率。这一制度既能长期维系农民生活的基本保障，又能充分利用发展田进行农业规模经营、产业化发展或非农建设，增加农民收入来源的多样化，提高农民对承包地的积极性，从实践中减少土地抛荒现象，开拓农村土地发展方式。