对中国金融监管改革的启示

分业监管模式落后于当前的金融机构发展趋势。中国应重新反思的是,如何从有利于培育金融机构竞争力、有利于金融创新的角度来建设金融业监管体系。

金融行业监管是世界性难题。自上个世纪30年代起,美国经历过两次大的金融监管体制改革。每次改革都是在金融危机后,美国对其自身的金融监管架构进行全面的反思,目的旨在总结危机产生原因,为永久性消除金融危机根源而进行改革。而和美国金融产业相比,中国金融业仍处于发展阶段,无论是加强金融监管还是提升金融机构的竞争能力,仍需参考美国金融制度改革的经验。

金融监管立法原则

中国目前监管立法原则基本还是法律允许即为可行;法无允许,即为禁止;法律没有明确规定的不一定可行。金融机构在开展业务时,更多地要看当前金融监管法规是否允许,如果不允许则往往通过做监管机构的工作,在获得监管机构默许的情况下才可能试行。这样的问题可能出现在立法上,但更多情况则会出现在监管人员的执法环节。由于中国法律较发达国家而言相对不规范,金融机构本身处理业务也有不成熟之处,许多事项处理往往取决于监管人员的价值判断。开明的监管人员有利于金融创新,而保守的监管人员则会扼杀创新。

前段时间盛传银行要收取点钞费,后来经银监会介入,禁止银行收取点钞费,最后该事不了了之。这件本来是有争议的事,从银行的角度看,银行工作人员数了钱,付出了劳动,应该获得回报;而从存款人的角度看,银行提供存钱服务,在利息定价中应该包含了数钱活动,不应该额外收钱。

显然,中国没有法律禁止收点钞费,但是银监会凭借自身的监管地位,可以发言禁止银行收取点钞费。银监会需要依法监管,但此次事件是依据什么禁止却不甚明确。监管机构常常不清楚自身的定位和管理职责,很多时候也没有确定的规则,受公众舆论影响很大。就像银行收点钞费这种事,首先判断银行是否违法,如果不违法,银监会又何以能够叫停这项业务呢?

银行收点钞费,本身不是一个影响全局的问题,也没有导致金融秩序混乱的可能性,但银监会对这件“小事”强行介入,不利于监管秩序的建立。银行敢于随便收费、提价,主要是因为中国银行业内银行数量太少,竞争程度不够。监管机构需要做的是允许更多的资金进入银行业,建立更多的银行,这就会使随便收费的银行被不收费的银行而取代,而无须银监会强行介入。

而美国的两次金融监管改革都坚持了一贯立法原则,即法无禁止即为可行。从禁止金融机构从事某项业务的角度规范金融机构的经营,这样便于鼓励金融机构创新。金融监管机构居于相对超然的地位,通过制定规则来规范金融机构经营行为,鼓励金融机构通过竞争来为客户提供更优质的服务。而金融机构则通过产品、业务创新开展激烈竞争,通过创新来降低自身的运营成本,以最大限度实现对客户让利,从而获得竞争优势。

关注消费者利益保护

消费者利益保护这个话题,就现实环境来看,比较沉重。国内侵犯消费者利益的事件频频发生。一些外资金融机构向国内富人、企业兜售衍生金融产品,金融危机一来,这些富人、企业必然损失惨重。而国内金融监管机构却是一方面放任外资金融机构向国内企业、个人兜售这些产品,另一方面又禁止国内金融机构创造这些产品,两者加起来,都给消费者造成巨大损失。

对信用评级机构的监管和培养

目前世界上穆迪、标准普尔、惠誉三大信用评级机构垄断市场,这些机构掌握着金融资产定价权,对金融体系构建非常关键,也是本次美国金融监管改革重点监控对象。

6月14日穆迪投资服务公司宣布,将希腊政府债券的信用评级一举下调4等,从“A3”直接降至垃圾级“Ba1”。受穆迪将希腊信用等级调低至垃圾级影响,15日欧洲股市跌声一片。而穆迪公司将希腊信用等级降为垃圾级,基本断绝了希腊从资本市场融资的可能性。

希腊银行业是希腊政府债券最大持有者,需要将其持有的希腊政府债券作为抵押从欧洲央行的信贷窗口借贷资金,以保持希腊银行业的流动性。而希腊政府债券降低为垃圾级,在常规情况下,希腊银行业不可能从欧洲央行获得资金。因为欧洲央行规定,债券作为合格抵押品必须符合最低信用评级要求,显然垃圾级的评级远低于欧洲央行规定的最低水平。但是,为应对希腊债务危机,欧洲中央银行5月3日宣布,取消对希腊借贷的信用评级限制,希腊政府未偿债务、新债务以及保证债务仍可作为抵押品向欧洲央行借贷。穆迪公司此次降级虽然影响了欧洲股市,但是并没有导致希腊银行业不能从欧洲央行借款,希腊银行业在欧洲央行的支持下,依然可以保持其必须的流动性。

分析信用评级机构在希腊债务危机中的作用,将有利于人们认识清楚对信用评级机构管理的重要性。希腊债务危机累积时间和形成原因持续时间都很长,更多的是希腊国内经济结构、财政政策缺陷导致的结果。如果信用评级机构能早发现问题,及时将希腊信用评级降低到垃圾级,希腊政府极有可能不能再依靠举债度日,使得危机也提前爆发。

作为现代金融体系不可或缺的一部分,信用评级机构作为融资者和投资者之间的中介服务机构,专业服务能力和声誉是其生存的基础。然而,从金融危机爆发以来的结果看,信用评级机构似乎对危机的爆发推波助澜,而不是维持金融体系稳定。投资者在投资时,信用评级机构给予了很高评价,鼓励投资者投资,但是一旦危机来临,信用评级机构立即调低评级,投资者马上面临所投资对象缩水的问题,进而形成亏损,影响了投资者的持续举债能力。

造成这一问题有两方面的原因。一方面是信用评级机构是否应该如此评级。某些债券如果投资者持有到期,完全可以获得预期收益,仅在持有期间仅仅因为少数机构信用评级机构的一些主观评价,就导致投资者持有的资产贬值。在此情况下,信用评级机构发挥这样作用是否适当、专业能力是否能胜任、是否能够真正秉持公平、公正、客观的立场等,都是金融体系健康、稳定发展的制约因素。

另一方面在于,国际公认会计准则要求期末对所持有的资产依据市价与成本孰低的原则确定期末账面价值,进而决定本期的盈亏。对于一个可持续经营的主体来讲,这种人为的会计分期价值在于阶段性评估经营成果,对经营成果本身并没有实质的影响。但是企业已经评估并公布于公众,由于信息不对称,公众仅仅从公布的会计报表看,就可能错误评价企业的实际价值。

在多方面可能错误评价金融资产价值的情况下,如果再将信用评级机构神化,不利于一个合适的金融体系建立。但是由于投资者和融资者之间信息不对称,对评级机构这样的中介机构,确实有现实的需求。选择什么样的机构来履行这样的职责,将是建立中国金融体系必须考虑的问题。

中国和美国金融机构之间最大的区别在于,中国金融体系处于严厉监管体系下,金融企业的一切经营活动都在监管之下;而美国奉行市场自由主义,投资者、融资者、中介机构都依据市场规则进行交易,风险自负。

中国金融监管机构首先应该破除对评级机构的迷信,客观评价评级机构的客观性、公正性,同时也要评估支持评级机构运行的基本理论体系,即目前信用评级机构运行方式哪些方面有助于金融体系正常运作,哪些方面有害于金融体系运作;其次是应培养更多的信用评级机构,让信用评级机构之间广泛开展竞争,以提高其评级能力;再次,信用评级机构作为一种专业机构,投资者相信其专业能力并通过融资者支付了费用,因此信用评级机构应当承担因不当评价而导致投资者损失的责任,特别是在包含欺诈内容下的评级结果;最后,仿照注册会计师行业,鼓励成立合伙制评级机构,通过对合伙人追究无限责任的方式迫使评级机构合伙人之间相互监督,防止不当评价行为。

将高管收入纳入监管内容

本次美国金融危机一大教训就是金融机构高管收入和短期业绩联系过于紧密,高管为追求个人高收益而置金融机构于高风险境地。中国的情况恰恰相反,高管收入和业绩联系不紧密,无论银行盈利水平高低,高管都可以获得很高的收入。美国人将高管收入作为一项监管内容,中国也需要监管高管收入,防止高管高高在上,只拿报酬不为金融机构盈亏负责。

其次,金融机构都有风险滞后爆发的特点,高管收入结构必须要和金融机构这种特点相符合,高管当期收入必须经过证明没有风险后才能发放。

再次,金融机构高管收入不能仅仅向美国看齐。中美两国金融机构生存环境不一样,中国金融机构在政府立法保护下,进入门槛很高,这样就限制了行业外大量资金的进入。在不充分竞争下,金融机构良好的业绩并不代表金融机构高管优秀的经营管理能力。

监管应有利于金融机构提升竞争力

本次美国没有像1933年那样实施彻底的分业经营,是因为欧洲的银行业实施混业经营,特别是德国的银行业,实行全能银行制。由于担心影响银行的竞争力,所以美国依然没有彻底关死混业经营之门。中国金融监管实行严格的分业监管,银监会、保监会、证监会三家,此外,产业投资基金发改委可以审批。这种分业监管模式落后于当前的金融机构发展趋势,因而需要学习美国经验,重新反思中国金融业监管体系,即如何从有利于培育金融机构竞争力、有利于金融创新的角度来建设监管体系。

金融理论研究中关注“人”的因素

无论是金融机构的发展还是金融监管体系的建立,都需要金融理论指导。美国历次金融监管体系的变革,都是对金融业务的不同认识导致的。而每一次变革,在金融理论的指导下都有一定程度上的提升。

关注金融理论研究,不仅仅是研究金融技术如何发展,更要关注在特定的金融体系下,相关参与人可能的行为。许多理论的研究都忽略人的因素,都不假思索地假设人是充分理性的、充分客观公正的、能够做出完全合理的决策行为。但是,这一假设是错误的,由于人的认识缺陷、能力缺陷、外界的诱惑的存在,在绝大多数情况下,人的行为既不理性,也不客观公正。这其中不乏有所谓专家学者,摆出一番公正的面孔,实际上却是利用其拥有的专业知识为利益集团服务,损害的是公众的利益。

在整个金融体系设计上,应当让每一个参与人都能够保证权利和责任的平衡,不存在超然于整个金融体系利益之外的人或机构。就像信用评级机构,既然要从金融业务中获利,必然也应为其决策上的判断失误承当相应的责任。

(作者为北大纵横管理咨询公司合伙人)