农村最低生活保障政策效果研究的现状与展望

摘要：农村最低生活保障政策是治理我国农村贫困问题的一项重大制度创新，是社会保障体系的最后一道安全网。农村最低生活保障政策实施效果如何，关系到亿万农民的切身利益以及政策的可持续发展，也引起了国内外学界的重视与关注。本文对国内外学界关于农村最低生活保障政策实施效果的相关研究进行了较为系统的梳理与评析，有助于明确当前政策效果研究的主要视域、不足之处及其研究方向，以期有助于进一步深入推动农村最低生活保障政策的理论研究与实践发展。

关键词：农村最低生活保障；政策效果；研究现状；展望

中图分类号：F32389 文献标识码：A

农村最低生活保障政策是治理我国农村贫困问题的一项重大制度创新，是社会保障体系的最后一道安全网。20世纪90年以来，我国政府一直致力于建立和完善农村最低生活保障政策。尤其是2007年以来，全国范围内的农村最低生活保障政策已经逐步建立起来。截止2011年12月底，全国农村低保人数达5 310多万，覆盖面明显提高，对于保障农村贫困居民的基本生活需要发挥了积极作用（中国民政部，2011）［1］。但是政策绩效不容乐观，仍存在着低保覆盖面窄，城乡保障不平衡，保障水平不高，贫困户脱贫能力低，返贫问题较突出，“错保、漏保”与“关系保、人情保”等困难与问题。农村最低生活保障政策实施效果如何，关系到亿万农民的切身利益以及政策的可持续发展。因此，深入开展农村最低生活政策实施效果的评价，对于优化最低生活保障政策，推进政策执行，促进社会公平与社会和谐等具有重要实际意义。

农村最低生活保障政策的实践推动着政策理论研究的发展，尤其是政策实施的效果究竟如何，已经引起了学术界的关注与重视。本文通过对国内外关于农村最低生活保障政策实施效果的相关研究成果作一综述，以期有助于进一步深入推动农村最低生活保障政策的理论研究与实践发展。

一、国外社会救助政策效果研究的现状

农村最低生活保障是社会救助体系的重要组成部分，西方学者直接研究农村最低生活保障政策的成果较少，大多集中在对贫困人口社会救助的研究。在西方国家，社会救助有悠久的历史和传统，很多是通过教会与社区的途径展开的。工业化革命以后，西方国家加大了对市场和社会的干预程度，开始形成社会救助政策。学者们的研究主要是基于一般的贫困问题，并结合研究国家在特定时期面临的具体问题展开理论上与对策措施上的探讨，如对贫困的种类与内涵进行界定，把贫困分为初级贫困和次级贫困(Rowntree,1901)［2］;使贫困的内涵扩大到社会关系与社会剥夺等领域,“社会排斥”被引入社会救助领域(Townsend,1979)［3］;关注社会救助法的补充与完善,重视面向劳动年龄人口的社会救助政策（Howell,2001）［4］；强调救助对象的责任与义务（Saraceno,2003）［5］，等等。当前，西方社会救助研究领域又出现新的思想与新的理念。由尼尔・吉尔伯特主编的系列丛书《21世纪初的社会保障》中关于社会救助的诸多论述思想都是国内社会救助工作及研究可以引进与借鉴的，如针对社会救济对象法定工作的规范要求问题；如何提高在就业率中的降低救济金替代率问题；如何促进和帮助救助对象的就业问题；对社会救助领域的不规范现象，如欺诈行为进行制裁措施等。

关于社会救助政策实施效果的研究是西方学界研究的热点。1942年《贝弗里奇报告》提出关于最低收入转移制度的论述：“最低收入救助在很大程度上只是一种过渡形式，在整个社会保障制度中占相对较小的一部分。随着社会保险趋向成熟，需要收入检验的最低收入救助必然走向消亡”（Beveridge,1942）［6］，由此引起了学术界对社会救助政策有效性评估的关注。最先对贫困人口社会救助的有效性问题展开调查研究的学者是郎特里与莱恩斯，他们对英国约克郡的贫困减少效果进行了开创性的研究，得出的基本结论是未能向低收入群体提供足够的保障（Rowntree, Lavers,1951）［7］。此后，汤森德(Townsend,1979)［3］、科拉与尤登（Cole,Utting,1962）［8］、阿特金森（Atkinson, Trinder,1981）［9］等学者通过对有关贫困人口社会救助的研究也得出基本相同的结论，即存在“不领取”问题，无法对贫困人口提供有效的保障。总之，早期的研究显示，虽然西方国家在上个世纪50年代至60年代初的最低收入救助政策在实践中不断发展，但政策的减贫效果并不明显，原因在于贫困家庭对政策的“不领取”问题，难以摆脱传统《济贫法》的烙印。上述研究开创了最低生活保政策效果研究的先河，但研究成果较为零散，多为针对某一地区或某一人群的调查评估研究，缺乏成熟的理论构建与规范性分析（谢东梅，2010）［10］。

20世纪70年代，由于保守主义的崛起，政府对社会救助项目支持大幅度下降，对社会救助政策效果的研究更多地转向对救助项目成本以及成本与收益之间的平衡关系研究，其研究也在许多国家得到了新的发展，产生了一系列具有本土化特色的研究理论与方法技术，并日益国际化。特别是20世纪80年代开始，为进一步探讨和评价社会救助政策的产出效率，西方学者开始尝试构建不同的分析框架，运用各种研究方法，定量分析救助政策与减少贫困之间的相关性，评估社会救助政策的支出效率。比较有代表性的研究成果有：美国德拉波斯特教授通过使用集合理论分析了公共救助支出的减贫效果（Dellaportas,1980）［11］；贝克曼和科拉克则为社会救助政策效果研究提供了一个经典的Bekerman社会转移贫困减少效果分析模式（Bekerman，1982）［12］，为各国社会救助政策效果的分析提供了一个非常有用的分析工具；以Eardley(1996)等为代表的学者对经合组织（OECD）24 个国家社会救助的结构、救助标准、管理及救助人数和支出等做了全面详细的比较评估研究［13］。

近年来，鉴于各国在社会经济环境的不同以及各国社会救助政策实施的多样性，研究者们在评估社会救助政策的产出效果时，更加注重考察制度环境、制度组织与管理等方面因素对救助政策实施效果产生的影响。Behrendt和Ashgate（2002）通过对德国、瑞典和英国等国最低生活保障政策效果的比较研究,分析了西方发达福利国家收入持续减少,贫困救助产生的原因，并得出政治变革的结论［14］。Jane Boone(2003)从税负的视角分析了各国社会救助水平的差异对贫富差距造成的影响与后果［15］。Thomas Lemieux(2004)运用回归分析的方法研究了社会救助水平与社会失业率的相关性,得出的结论是防止过高的社会救助水平对就业率产生的消极影响［16］。Laura B.rawling(2005)以拉丁美洲的社会救助改革为研究对象,发现拉丁美洲的社会救助改革比较注重人力资本的投资，这种以人力资本为条件的社会救助方式对社会救助效果的提升是一种积极有益的探索［17］。Holsch与Kralus（2006）还对不同的社会救助政策框架与缩小不公平之间的关系进行探讨，证明了最低收入救助政策与分配公平性之间存在一定的相关性［18］。

二、国内有关农村最低生活保障政策效果相关研究现状我国农村最低生活保障自从20世纪90年在山西、上海等省市开展试点至今已有10多年，直到2007年全国性的农村最低生活保障政策才逐步建立起来。由于政策运行的时间不长，国内学者对农村最低生活保障政策的研究还处于初期阶段，大部分研究成果主要集中对农村最低生活保障政策实施的必要性与重要性进行描述，对农村最低生活保障政策实施过程中存在的主要问题进行归纳与整理，对完善农村最低生活保障政策提出建议与对策等方面。

关于农村最低生活保障政策实施效果的相关研究，是近年来国内学界比较关注的领域。其研究大致可以分为两类：

一类是对农村社会救助政策的总体效果进行归纳描述性分析。多吉才让（2001）最早对农村最低生活保障政策效果进行了充分的肯定，他认为，探索建立农村最低生活保障政策已经取得了初步的成效。在保障贫困群众的基本生活，维护农村社会稳定，促进农村经济社会的发展，密切党群关系与发挥社会主义制度的优越性等方面发挥了积极效应［19］；时正新（2002）认为农村最低生活保障政策的建制与实施，能完善农村社会保障体系，有效抵御农村经济体制改革与市场经济带来的冲击，对保障贫困人口的基本生活权益、树立政府形象、维护农村稳定等都起到了十分重要的作用［20］；童万亨（2005）通过对福建省农村最低生活保障政策实施情况的调研，从工作有序平稳开展，基本实现“应保尽保”政策目标等方面评价了最低生活保障政策的实施效果［21］。其他学者，如邓大松（2007）［22］，蔡（2004）［23］，何宏莲（2011）［24］，财政部财政科学研究所“农村低保制度研究”课题组（2007）［25］等普遍认为农村低保政策的实施有利于完善农村社会保障体系，有利于促进农村经济社会发展，避免两极分化，构建和谐社会等。

另一类研究是采用定性与定量结合的分析方法，以获得对农村社会救助政策效果的量化结果。张秀兰等（2007）第一次通过抽样问卷调查对湖北、山西、江西等五省市的农村社会救助政策效果进行了定量分析另，得出了“社会救助只降低了10%的贫困率”的结论［26］。关信平（2006）基于社会救助政策的目标，比较分析了农村最低生活保障政策取得的经济、社会与政治效益［27］。洪大用（2007）依据社会照顾、社会公正、社会融合等五方面目标对现阶段的城乡社会救助绩效进行了对比分析［28］。柳拯（2009）结合新疆维吾尔自治区两个县的农村低保工作调研情况，运用详实的数据资料，从收益分布情况、资金分配率、反贫困效果等方面分析了最低生活保障政策的实施绩效［29］。王增文（2009）基于全国31个省市自治区农村最低生活保障政策的实地调研，通过引入生活救助系数和农村低保救助力度系数对中国农村低保政策的济贫绩效进行了评析，认为评价中国农村低保政策的济贫效果时，应注意考察满足贫困居民的基本生活需要与政府财政的可支付能力二者之间关系［30］。何晖、邓大松（2010）基于全国31个省区的层次分析（AHP）法，实现了对中国2007年-2008年分省区农村低保政策运行绩效的评价。研究结果表明，各省区的农村低保政策运行绩效水平有所提高，但与该省的经济发展水平没有必然的相关性，各省区离“应保尽保”的政策目标还有一定的差距［31］。谢东梅（2010）基于1990-2009年中国和福建省统计年鉴的相关数据，运用Lorenz曲线分析法与GQ模型和Beta模型，对农村最低生活保障政策的分配效果与瞄准效率进行了实证研究［10］。以上研究成果，对实现农村最低生活保障政策效果的量化或比较精确的分析均进行了有益的探索。

三、进一步研究的展望

纵观国外研究成果，关于社会救助政策的理论与实证研究比较成熟，积累了丰富的研究成果，其研究的理论与方法技术为我国农村低保政策的实施效果评估提供了十分有益的借鉴。但是，目前西方研究中也面临着一系列的问题与挑战，如社会救助模式中测量方法和技术的有效性问题，社会救助与劳动力积极性的相关性问题，社会救助与缓解贫困的有限性问题等。必须提到的是，西方社会救助效果研究是以西方社会较为成熟的经济政治制度为预设的，他们有完善的财政转移支付制度。同时，由于受文化背景、价值观、研究方法等的限制，其研究理论的局限性与阶级性是明显的。

近年来国内学界对虽然对农村最低生活保障政策进行理论、实证及对策性分析的研究急剧增加，并取得了一些有价值的研究成果。但总体上来看，对我国农村最低生活保障政策实施效果的研究仍比较薄弱，研究的视野不够广阔，研究系统性与完整性明显不够，政策效果的许多评估理论与方法尚处引进与消化阶段。通过文献梳理发现以下问题需要进一步深入研究：

1.低保政策效果研究的价值判断及伦理关怀缺失。当前，农村最低生活保障政策实施效果的研究具有明显的管理主义倾向，缺乏应有的价值判断与伦理关怀。纵观国内外学界关于农村社会救助政策效果的研究，多从低保覆盖率、资金分配率、瞄准效率及反贫困效果等方面对政策的经济效果进行分析，比较强调方法论上的实证主义，偏重量化分析。这种管理主义倾向，容易引发评估效用的危机。农村低保政策效果的价值判断要求政策效果评估既要对政策本身的价值进行分析，又要对实现政策目标采用手段的价值进行评价。实际上，价值判断直接影响到政策效果评估的科学性与合理性，进而影响到政策效果。因此，价值评估理应成为农村最低生活保障政策效果研究中不可或缺的重要向度。农村低保政策效果研究中的伦理关怀就是强调政策的目标一方面需要减少农村贫困，另一方面更为重要的是要消除社会排斥，实现社会融合，使农村贫困人口能真正享受国民待遇，提高他们社会参与的能力，增强社会的凝聚力，而非仅保障贫困人口最基本的生活需要。鉴于以上分析，农村最低生活保障政策效果研究的一些重要议题，如政策效果的公平性与回应性如何？政策目标实现的价值怎样？是否需要进一步反思政策的设计初衷，提升政策发展的可持续性？等等，这些问题恰恰是评价最低生活保障政策实施效果的关键与核心要素，需要我们做进一步深入的研究。

2. 低保政策效果的研究对农户的感知及需求关注不够。学界对农村最低生活保障政策效果的研究，比较关注政策本身或者制度效率，而基于农户视角探讨政策效果的研究成果比较缺乏。公众的认可度与满意度是检验公共政策完善与否的重要标准。在农村低保政策的执行中，农户是政策的直接受众，政策实施的效果究竟如何，他们有着最真实、最深刻的感受与体会。同时，他们对政策的需求及期望也有最直观的察觉与判断。因此，农村最低生活保障政策效果的评估，农户的评价在很大程度上应该起主导性作用。农户有效地参与政策评估，对于改善和提高公共服务的质量，进一步优化低保政策，提升政策效果具有重要的意义。但是，由于传统行政管理自上而下的管理模式以及农村经济社会环境的制约，农户对政策的感知及需求反而被排除在了评估活动之外。当前农村最低生活保障政策的实施，对农户的基本生活产生了何种影响，内在机理怎样？农户对政策的认同度、满意度如何？对政策的需求状况怎样？等等，现有的文献研究涉及较少，还有待于进一步探讨。

3.低保政策效果的研究缺乏一个系统、完整与成熟的分析框架。国外学界对社会救助政策的评估有不少评估理论与方法技术值得借鉴，但不能盲目移植，毕竟中国农村最低生活保障政策的实施有自身特殊的场域。国内学界的研究中，定性与描述性分析的较多，定量分析与理论模型的构建比较薄弱，研究的系统性与完整性不够。定量分析也多是基于某种量化分析方法对农村低保政策的经济目标效果进行实证分析。农村最低生活保障政策是一项多目标政策体系，政策的实施旨在逐步消除农村贫困，保障农村居民生存权与发展权，控制贫富分化，统筹城乡发展，促进社会公平正义与构建和谐社会。政策效果涉及经济、社会、政治与文化等方面，还会产生一些非预期的影响。因此，对农村低保政策效果的研究，需要我们运用相应的评估方法对政策的多维度效果进行多角度与多层面地分析与挖掘。在评价多维度效果的基础上，力求实现对它的总体绩效或综合绩效进行比较准确的判断评估，可以为我们进一步完善政策提供良好的理性分析与经验借鉴。那么，农村最低生活保障政策实施的多维度绩效如何？相互关系怎样？如何对农村最低生活保障政策的多维度效果进行综合性的量化评估？政策综合效果的内在机理怎样，受哪些因素影响？等等，有待于构建理论模型，并建立一个系统、完整与成熟的分析框架加以深入研究。

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