PPP模式在英国保障性住房中的应用

摘要： 英国是住房保障体系比较完善的西方国家，也是在住房保障中运用PPP模式较为成熟的国家，自20世纪中期开始形成了一套以PPP模式为基础的住房保障措施。文章首先介绍了英国住房保障的发展过程以及其住房保障的特点，然后对三种主要PPP模式――大规模自愿转让(LSVTs)、臂长管理组织（ALMO）、私人主动融资(PFI)的基本内容，操作方法，结构形式等进行分析，最后结合英国经验对我国当前城市住房保障存在的问题进行评述，为住房问题研究和政策制定提供参考。

关键词： 英国；住房保障；PPP模式

中图分类号：E25 文献标识码：A文章编号：1006-4311（2012）05-0328-02

1英国住房保障发展过程

1.1 20世纪30年代前后的廉价公房开发的过渡阶段1936年《住宅法》首次授权地方政府出售政府拥有的住宅，以便减轻政府的住宅支出，增加财政收入，缓解财政负担过重的矛盾。但此项政策直至1972年出于政治考虑才开始实施。

这一时期英国出现了严重的房荒现象。英国政府在这一时期最主要的住宅开发资金投入到了廉价公房建造方面，而对私有住房开发的干预力度较弱。地方政府为了掌控房源开始通过财政拨款的形式大量建造产权属于地方政府的廉价公房。缓慢地改变了地方政府掌控的住宅存量在全英国总的住宅存量中的结构比例。

1.2 20世纪40年代至70年代前后的廉价公房大开发阶段地方政府开发住宅的基本思想集中体现了社会住房保障制度的观点，即认为政府主要的职责是保证满足每一个公民的住房需求量。在财政支持方面，中央政府根据中央财政每年的建房预算安排，综合各个地方政府的建房情况和低收入居民住房需求情况，按年度向地方政府拨款，由地方政府负责进行公房建设。英国政府还实行了国家津贴“地方当局营造房屋”计划，帮助地方政府解决战后各城市存在的严重住房问题。

上面两个阶段主要表现为英国政府通过建造大批廉价住宅并以低租金出租给中低收人居民。

1.3 20世纪80代至90年代的公房私有化转移阶段重点是通过公房出售（公房私有化）的方式改革原有的公房使用制度。中央政府开始认识到，实行购租房屋者尽其所能和政府适度支持（住房商品化和适度社会保障）相结合的住房供应制度是解决中低收入者“住房灾难”最有效的制度。中央政府用各种优惠措施鼓励居民购买廉价公房，采用了房价优惠、抵押贷款优惠、贷款利息免税等形式。

2英国住房保障的特征

2.1 英国住房保障的供给模式从世界各国住房发展的经验来看，绝大多数国家或地区住房政策目标的重点是帮助那些无力自行解决住房的低收入者解决住房问题。各国住房政策的主要差别是为实现上述政策目标而采取的措施和途径不同。公共住房政策在市场经济发达国家主要是用于为低收入者（包括低收入者和最低收入者）提供住房。

英国住房保障供给模式模式是以英国为代表的由政府、地方、社团直接向居民提供公共住宅。与美国住房保障供给模式有所不同，以美国为代表的私人企业经营方式，以商品的形式向社会提供住房。以英国为代表的由政府、地方、社团直接向居民提供公共住宅。在住房保障供给方面，美国更强调市场对于公共住房的供给；而英国更强调政府对于住房供给的主导作用。

2.2 英国住房保障补贴的特征财政补贴是政府对住房市场干预和调节的有效手段，概括起来主要有两大方式：一是政府直接介入住房供给并相应投入财政补贴的方式，即供给补贴；二是政府向住房需求者提供财政补贴的方式，即需求补贴。

政府补贴主要是从供给和需求两方面着手。在供给补贴方面，英国政府直接建造大量低租公房供住房困难户、低收入户居住。在需求补贴方面见表1。

资料来源：摘自C.琼斯.《社会政策方式》.伦敦：伦敦出版社，1985[1].

2.3 英国公共住房金融模式――民间专营机构控制的互助型模式英国住房金融机构的设置是一种民间专营机构控制的互模式。英国建房社团作为专营住房金融业务的民间互助机构，所办理的住房金融业务占全国的80%以上。

英国的建房社团是通过办理存款、向会员和非会员发放住房金融贷款的非盈利机构，受特殊法律手段管理。按照法律规定，社团只能吸收以贷款为目的的储蓄，提供一定范围的附带，而不能投资于金融市场，不能从事任何完全所有或租赁保有房地产证形式以外的贷款。建房社团是投资者与借款者共同拥有的互助机构。它由互助保险协会登记处监督，而不是由作为监督银行的英格兰银行监督。英国的住房金融市场和短期个人储蓄市场均由建房社团控制。

3英国应用于保障性住房的PPP模式

3.1 大型自愿转让（LSVTs）大型自愿转让住房于1993年在租赁改革，住房和城市发展法首次被允许。是指抽签之后，地方住房管理部门的社会住房就移交给注册社会业主①，由其提供投资增值、维修和资产管理服务。其目的是为了将社会房屋的责任转让给注册社会房东，后者在融资、投资方面较当地政府有更多自由空间，同时管理主办方政府住房管理部门与资与这些资产相关的风险。它们也有利于增加额外投资，同时又不会增加财政的负担。大规模自愿转移一般专指超过500单位社会住房转让的情况。迄今已有261转让，这些转让共委托164亿英镑资金（总转让额60亿英镑）；平均每个财产5，659英镑，并改善了100万个家庭。其结构如图1。

3.2 臂长管理组织（ALMO）臂长管理组织是一个地方住房管理部门设立的独立实体，用于管理当地住房管理部门存量住房，主要提供维修，收租，利用政府特权行使承租人管理服务。其公司属当地政府所有，当地政府通过与臂长管理组织订立管理合同进行运营管理。其董事会由承租人、地方政府代表和独立董事组成。此种方式是将公共住房的日常管理分离出来，政府更多关注公共住房的战略发展，又由于政府仍保有拥有权，故保障性住房对承租人是有保障的。其结构如图2。

3.3 私人主动融资（PFI）私人主动融资是由私人部门和公共部门合作建立一个具体项目的特殊功能公司，在一个25―30年的合同下运营，财政部向地方政府提供私人主动融资信贷，但只能用于支付资本金、设施管理费用、全寿命费用和资金成本。

私人主动融资有两种表现形式，一是不出现在住房收入账户②的，专门用于新建保障住房的资金；另一是出现在住房收入账户的，用于翻新存量住房或新住房上市。其结构图如图3。

4对我国的启示与建议

4.1 共有产权的选择英国的保障性住房属于半市场化的过渡房。政府推行的初衷就是为了帮助保障群体在支付能力允许的条件下获得自有住房，提高自有率。为了构建全面覆盖中低收入住房困难家庭的住房保障体系，实现与廉租住房、经济适用房和限价商品房之间的“无缝衔接”，我国住房保障思路从发展方向看，应从“一步到位”转向“阶梯过渡”，从“以售为主”转向“租售结合”。因此，共有产权值得在我国推广。此外，产权共有属于一种产权分配的形式，可以用在任何一种住房形式上。对于商品房和限价商品房，可以引入民间资本，其所有者与住户共同持有住房的产权。

4.2 管理机构的独立性英国负责组织实施共有产权计划的机构都是独立的、专门的、市场化的机构，包括住房协会、持有土地或是持有住房的公司等。相比而言，虽然我国目前许多地方成立了专门负责保障性住房建设和分配管理的机构，但仍具有行政性质。共有产权经济适用房中单一的私有产权和国有产权是以共有产权的形式结合在一起。政府既是社会保障（转移支付）的接受方又是给予方，角色存在不合理兼任，而且当权利主体之间发生产权纠纷时，我们面临着公法调整还是私法调整的选择。

若引入行政和法律监督下、与政府住房保障职能部门保持合作的，能自主经营的住房管理机构则是一个较好的解决思路。注意到共有产权住房与廉租房最大的区别就是脱离了救济性，发挥市场化独立机构在融资上的优势必然能推动共有产权住房的发展壮大。

注释：

①注册社会业主（Registered Social Landlord）：属于非营利机构，依靠政府补贴，并在住房公司（Housing Corporation）注册、接受其监管和申请住房建设贷款.住房公司属于政府住房政策的执行机构，直属于社区与地方政府部（Department of Communities and Local Governments，DCLG），专门负责新建可支付住房的建设规划与投资.

②住房收入账户（Housing Revenue Account）：一个独立账户，用于记录当地住房保障委员会拥有的存量住房的收入与支出状况.账户分录设置是根据章程设立的.

参考文献：

[1]莫智.共有产权保障性住房产权及运行管理研究.东南大学：硕士论文.

[2]琼斯.社会政策方式[M].伦敦：伦敦出版社，1985.

[3]developing public private partnerships in housing. London: Local Government Association,2009.

[4]Source NHF Transfer Today Issue 36.

[5]陈劲松.公共住房浪潮：国际模式与中国安居工程的对比研究.北京：机械工业出版社，2006.

[6]秦虹.英国住房的共有产权制度.城乡建设，2007，（9）：73.

[7]刘朝马.住房保障政策：英国经验及启示城市问题，2007，（9）：91.