PPP模式在保障性住房建设运营中的应用浅析

摘要：PPP模式在保障性住房建设运营中的应用，能够为政府缓解经济压力。本文首先对PPP模式分类，其次通过工程案例研究了BT、BOT、BOO模式在保障性住房建设运营中的实际应用，同时分析它们的不足。最后，就新模式在该方面应用的可能性进行了初步分析。

关键词：PPP模式；保障性住房；项目融资

0引言

保障性住房是指政府为中低收入的住房困难户所提供的限定价格、限定标准或限定租金的住房，一般由经济适用房、廉价租赁房和政策性租房组成，而这类住房有别于完全由市场形成价格的利益化商品房，它的出现能够帮助政府更好地解决中低收入人群的住房问题，然而在建设此类建筑时因政府财政问题、资金不到位、房屋质量隐患等因素而造成进度严重受到制约。在这些因素中资金是首要的问题，必须提出一种行之有效的方法来解决该问题。其中PPP模式（公私合营模式）能够很好地解决资金方面的问题，它主要是通过中标单位形成的公司和政府机构两者之间签订相关协议，使公司承担集资、建设、运营和维修保护，并由政府机构负责提供相关资金借贷担保来确保该模式的运营。该模式的优点在于能够以引进先进科技并与民间资本合资的方式来合理发挥双方优势所在以及更好地削减政府机构的风险，从而达到高效率、短周期、低成本的目的，最终带来双方投资者的“多赢”或“双赢”，更能够在两者之间建立良好长期的合作关系。

结合国外在PPP模式的相关分类研究和国内该模式在保障性住房运营建设领域的相关应用和归属情况研究，本文对此划分为完全私有化、公有化和特许经营类三种不同的模式，以及各自的内容详见图1

1PPP模式在保障性住房建设运营中的应用现状

根据PPP模式的类别分级，截止目前为止已有BOT、BT和BOO模式运用打我国的保障性住房建设运营中，本节结合相关工程实例对三者在其中的应用状况加以初步的研究分析如下。

1.1BOT模式的应用工程案例

工程概况：深圳市某BOT保障性住房建设工程项目，它的总占地面积为56100m2，所建设的总建筑面积达227600m2，准备建设3150套保障性住房，其中配备人才公寓315套，设立公共租赁房2835套。工期上的安排是从2011年6月开建，并与15年12月完成建设，拟分成两个建设期。

土地资源：由政府机构划拨部分土地给予投资方进行保障性住房的相关建设。

资金来源：投资方可以从所签立的相关协议获得财政补贴，并且负责初期融资，中期建设和投入使用后的维护保养，并通过运营期间的住房出租和合同收入来回收投资成本。该集资方式优点在于引进了众多民间资金，有效减缓政府投资成本，合理转移市场风险，从而增加了建设的工作效率。然而这种模式是由政府部门来确定投资方，这就需要投资方能够具备一定的融资能力和相应的资信等级，否则将会增大政府方的财政风险。

产权从属：我国相关法律在公租房在运营期间的产权从属问题上面没有明确的界定，到底是属于投资方还是政府都没有明确的规定，这必将造成投资方的集资难度和银行贷款风险。对于该情况的出现，可以通过特许公租房在运营期间产权属于投资方来降低集资难度。

除此之外，BOT模式还存在一些缺点：

⑴合同关系错综复杂；

⑵政府不能有效处理承租人和投资方的关系，会导致真正需要得到保障的人不能及时的到政策照顾；

⑶房地产市场变化幅度大，不合理的运营期会造成投资方和政府的相关权益不能实现。

1.2BT模式的应用工程实例

工程概况：重庆市某BT保障性住房建设工程项目，它所建设的总建筑面积达4150000m2，其中包含拆迁安置房和公租房。工期上的安排为1个建设期，为期两年。

土地资源：由重庆市政府机构划拨部分土地给予投资方进行保障性住房的相关建设。

资金来源：投资方自身筹备资金约20亿港币用于建设，对政府财政方面能够有效减缓其压力，同时投资方利用自身合理的运营方式有效降低了建设初期管理成本。

产权从属：该保障性住房建设工程项目的甲方为政府机构，投资方持有建设权，一旦项目建成后所有权就转移至政府手中，因而归属于完全公有化的模式，具备债权分明、纠纷较少和自主运营等特点。

除此之外，BT模式还存在一些缺点：

⑴如果建设初期的招投标出现把关不严，会导致资质达不到要求的投资方低价中标后又抬高工程实际价格，造成一系列工程问题；

⑵投资方和监理人员的权利过大，造成非法转包、违法分包、施工中的偷工减料等严重问题；

⑶资金断链，造成“入不敷出”的难题；

⑷对于采用BT模式的投资方和政府的债权归属没有明确的划分，并且对政府约束过少，会对投资方的利益回收造成一定的影响。

1.3BOO模式的运营工程案例

工程概况：广州某BOO保障性住房建设工程项目，它的总占地面积为9000m2，所建设的总建筑面积达12000m2，准备建设286间公寓和8间旅行社。

土地资源：由政府转让部分土地。

资金来源：该工程项目总投资方资金包括3240万元的开发创建费和1281万元土地划拨费，其中20%来自银行贷款，其余来自自身储备资金。

产权从属：BOO模式的产权关系非常明确，投资方拥有运营权和所有权，而政府从始至终不具备产权资格，从一定程度上降低了风险。

除此之外，BOO模式还存在一些缺点：

⑴实际操作过程繁琐，招投标需要风险评估、集资阶段需要投资咨询体系、实施阶段需要明确书双方责任，只要其中某一环节出现问题就会导致整个工程项目无法继续运营；

⑵该模式将所有权全程归属于投资方，造成政府不能有效控制项目，从而面临投资方出现信用危机；

⑶资金回收较难；

⑷缺乏完善的租赁约束和退出机制。

1.4小结

通过以上的三种模式案例分析可以看出，BT模式投资方只具有建设权，政府拥有所有权，投资方所面临的风险为政府信用问题，而政府面临的风险为参与方的非法转包、违法分包和偷工减料等问题。BOT模式的双方风险持平。BOO模式中的所有权归属于投资方，形成完全私有化的模式，因而政府不面临任何风险。关于三种模式更为具体的对比分析详见表1。

2其他PPP模式在保障性住房建设运营中的摸索

在第1节中分析的各种模式的基础上，政府与投资方平摊风险建立更多的特许经营模式，并有效利用民间资金，使PPP集资模式在保障性住房建设运营中能够得到更为良好的应用。其中这种特许经营模式又可分成TOT、PUO、BOOT模式，TOT又可分成LUOT和PUOT两类模式。

2.1BOOT模式摸索

相关定义：BOOT是由建设、拥有、经营、和移交四个汉字的英文首字母构成，它是由政府和投资方签立相关协议并由投资方筹备资金建设而成，投资方具备经营权，待其经营收回成本并于合同期满后将工程项目所有权移交给政府。

土地来源：由政府出让地、其他使用权人转让的国有土地使用权以及出租集体所有的土地三部分构成。

资金来源：投资方自筹、贷款、财政补贴。

产权从属：相对而言，BOOT模式的保障性住房产权从属问题十分明确，投资方只拥有运营期间的所有权和经营权，产权关系分明，待使用期满后所有权归政府所有。该模式下的保障性住房在运营期间是廉租房和公租房，移交政府后就成为经济适用房。

该模式存在的缺点：

⑴合同关系复杂多变；

⑵所有权归属问题导致政府面临投资方的信用危机和投资方面临的低收益风险；

⑶资金收回问题。

2.2LUOT模式摸索

相关定义：LUOT是由租赁、更新、经营、和转交四个汉字的英文首字母构成，它是由政府和投资方签立相关协议，租赁政府已经建成的住房加以集资并对其改造和更新设备，使它们成为公租房和廉租房。

房屋来源：由已建成的保障房、政府公房、经济适用房等构成。

资金来源：投资方自筹、贷款、财政补贴。

产权从属：相对而言，该模式的保障性住房产权从属问题十分明确，承租人享有使用权，投资方拥有经营权，所有权归政府所有。在该模式下，产权从属问题非常清晰，只存在经营权的转交，不涉及所有权的归属，从而避免了国有财产的缺失。

该模式存在的缺点：

⑴房子来源有限；

⑵投资方参与的积极性不强；

⑶存在资金收回问题。

2.3PUOT模式摸索

相关定义：PUOT是由购买、更新、经营、和转让四个汉字的英文首字母构成，它是建立在投资方和政府相互约定的前提下，由投资方购买并更新二手房、空置房等房屋加以经营，在运营期满后归还给政府机构。该模式具备了经济风险低、民间房屋利用率高、社会资源优化等优点。

房子来源：由积压房屋、二手房、多余房屋、空置房等构成。

资金来源：由投资方自筹资金购买房源并加以改造、更新为公租房和廉租房。

产权从属：经营期间投资方拥有所有权，承租人享有使用权，特许期满后政府支付一定资金后获得保障性住房的所有权。

该模式存在的缺点：

⑴因房源布置分散、投资方回收工作强度高造成参与方积极性降低；

⑵经济市场时刻在改变，难以明确把握局势；

⑶信用危机；

⑷资金链长，周转不便。

2.4PUO模式摸索

相关定义：PUO是由购买、更新和经营三个汉字的英文首字母构成，它是由投资方自行集资购买房源并加以改造、更新和运营。

房屋来源：由社会捐赠房、公房、违规建设房构成。

资金来源：投资方自筹和财政补贴。

产权从属：作为廉租房和公租房时的房产权归投资方，作为经济适用房使用所有权归购房者。

该模式存在的缺点：

⑴投资方积极性不强；

⑵风险高；

⑶资金收回问题。

将以上各种模式进行对比分析如表2所示。

3结语

截止目前为止我国各种PPP集资模式中，BOT、BT以及BOO等模式的应用，不仅有效地为政府分担风险、削减财政压力，同时还经先进技术应用至保障性住房建设中。当然，实际应用中也或多或少存在一些缺点。本文在上述模式的前提下提出了一些创新性摸索，意图通过将大量积压房、二手房、政府公房和民间空置房等利用起来，以更好地满足住房困难户对保障性住房的需求。

参考文献：

[1]马秀岩，卢洪升.项目融资[M].东北大学出版社.2008，7.

[2]王灏.PPP的定义和分类研究[J]都市快轨交通，2004，5.

[3]谢明辉，吕秉虹. BT 模式建设保障性住房之律师实务探析[J].法治研究，2011，8.