地方融资PPP模式的应用分析

摘 要 一直以来，我国实行的是财权上移、事权下放的财税体制，这种体制的不健全严重影响了地方政府的财政收入。随着我国城镇化发展步伐的加快，这种矛盾使得各地方政府不得不利用各种途径融资来筹集建设资金。2008年底，我国4万亿的经济刺激计划与逐渐宽松的财政政策催生了政府融资平台这一特殊资金渠道。各地方政府纷纷为地方融资搭建平台。本文将以地方政府融资PPP模式为研究对象，分析PPP融资模式下的政府融资情况。

关键词 地方政府融资 PPP模式 应用 策略

一、引言

2014年5月21日，国务院正式批转发改委提出的《关于2014年深化经济体制改革重点任务的意见》。该意见中明确指出：建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能。这一点无疑是对地方城市投资公司未来发展职能的定位和发展模式的巨大冲击，这也进一步预示着城市投资公司将在新形势下面临新的发展机遇和挑战。城市投融资平台是我国在财政分权制度背景下，为适应城市的快速发展的必然产物，从20世纪90年代诞生至今已经经历了20多年的发展，逐渐从原来的地方政府预算外融资功能，延伸到现在的将投资、融资、多元化经营融合在一起的企事业群体，涉及的业务范围越来越广泛。在新形势下，平台公司应立足长远发展，不断创新发展思路，努力拓宽地方政府的融资渠道，不断丰富地方经营板块，努力扩大地方盈利指标，为城市和地方经济的发展增加造血功能。为了适应新政策，各地方政府应努力探索PPP融资模式在城市基础设施建设中的应用。

二、政府融资PPP模式概念分析

（1）地方融资PPP模式的基本内涵。所谓PPP模式主要是指地方政府公共部门与民营部门的合作过程中，让非公共部门掌握的资源参与到提供公共产品和服务中，从而实现政府公共部门的职能，并同时为民营部门带来一定的盈利的形式。PPP模式最早产生于20世纪90年代，并已经在教育、交通、环境保护、医疗卫生等不同的公共产品领域中得到广泛的应用。例如，在全球，从1985年～2008年期间，融资额超过了4500亿美元，其中大约有1100个项目属于大型交通基础设施建设，都采用的是PPP模式。在一个典型的PPP项目中，政府部门和私人部门合作成立了项目公司，然后再以该项目为主体，根据项目的预期收益、资产、政府扶持的具体措施（例如，税收上的优惠、沿线土地优先开发权、贷款担保等）等来进行融资。该项目的资金主要来源于特别项目公司出资，或者是由特别项目公司向商业银行贷款；一般而言政府部门都会赋予项目公司一些特许开发权，由项目公司代替政府进行各种基础建设项目的开发；待项目建成后，项目公司在合同约定的期限内拥有项目的经营权，并通过经营项目来回收资金；经营期满后，项目公司要将经营权移交给政府部门。

（2）地方融资PPP模式的基本特征分析。通过对PPP模式的基本内涵的界定不难看出，PPP不仅仅是一种融资的形式和工具，它更是一种管理的模式。融资只是PPP众多目的中的一个而已。政府部门在同民营部门的合作中，不仅运用了民营部门的资金，还利用了他们的生产技术、管理技术。因此，PPP模式的特征可以总结为：伙伴关系、利益共享、风险分担。伙伴关系主要是指地方政府和民营部门之间达成了一个共同的目标，即在某一公共项目的建设上，以最少的资源消耗实现最多的公共产品和服务。利益共享主要是指通过PPP这种模式对民营部门可能的高额利润进行有效控制，并不是简单地实现政府公共部门与民营部门的利润分享。风险分担主要是指，合作的双方根据自身的条件限制承担由于自身优势而带来的风险，使对方承担的风险尽可能减小。

基于上述内容可知：由于在PPP模式中引入了民营部门，不仅有效地缓解了政府的融资难、资金缺口大的难题，更创造出一个相对独立的管理机构――特殊项目公司。同时，该模式使得预算约束得到了硬化。政府部门作为最终的受益者，其角色发生了转变，从原来的全方位的负责人转变为对项目的监管者、促进者，政府也可以将一些经营责任与风险成功转移到民营部门中。

三、地方融资PPP模式的应用

（1）应用PPP模式促进地方战略性新兴产业的大发展。科学技术是第一生产力，科技兴国是我国战略发展的方向。所谓战略性新兴产业主要就是以重大技术突破为基础，对经济社会全局和长远发展具有重要引领作用、知识和技术密集型、物质资源消耗最少、具有较强的成长潜力、综合效益较好的产业。例如，环保产业、新材料产业、新能源产业、生物产业、高端制造产业、新能源汽车产业等均属于国家政策扶持的战略性新兴产业。很多地方政府为了尽快引进全国、跨国龙头企业参与战略性新兴产业的发展，纷纷通过各种优惠政策和手段吸引这些企业。这种状况不仅不能吸引龙头企业，还很容易造成破坏竞争环境的现象，从而使技术创新与进步受到阻碍。在一些地方中，中小型科技企业正以蓬勃的发展势头前进，但是融资难一直是中小科技企业发展的最大障碍。因此，地方政府可以利用PPP模式大力吸引中小型科技企业的参与，建立创业投资引导基金，这也是运用PPP模式的扶持战略性新兴产业的最典型措施。

（2）应用PPP模式推动我国地方城镇化发展的步伐。我国地方政府城镇化发展的加快吸引了巨大的投资需求。据测算，到2025年，我国城镇化发展将会带来将近150亿元的总投资需求。全国将出现13座拥有人口规模千万人的巨型城市，城市建筑面积需求将近400亿平方米，交通系统设施建设中需铺设铁路50亿平方米、公路2.8万公里。面对庞大的城市基础设施建设，地方政府基础设施建设融资是各地方政府必须面对的问题，而PPP模式的应用恰好扭转了这一局面。例如，北京地铁4号线由于种种原因使得很多民营资金不敢轻易涉足，香港地铁拥有雄厚的资金实力和卓越的运营管理优势，于是香港地铁顺理成章成为北京地铁4号线的合作伙伴。

（3）应用PPP模式大力发展地方社会事业。PPP模式还可以用于解决廉租房、医疗卫生事业、教育事业等方面。例如，随着我国经济的发展，廉租房建设一直处于资金紧张的处境中，廉租房的供应根本无法满足城镇住房弱势群体的需要。在PPP模式下，可以将民间资本引入廉租房建设，从而加快廉租房建设的步伐，而且还可以有效地引进市场竞争机制，全面提升廉租房运营管理的水平。目前，这一模式已经在我国很多大型城市中得到应用。例如，上海、北京、昆明。

总之，政府市场合作的PPP模式是有效提升公共产品供给质量的重要途径，它的实施有助于促进地方经济的发展、有助于城市建设。在我国，PPP模式已经逐渐成为解决地方政府基础设施建设资金供给不足的重要方式。因此，一定要实现PPP模式的优势，细致周密的准备，为PPP模式提高人民群众生活水平、增强经济竞争力等方面发挥作用奠定基础。

（作者单位为临沂市罗庄区财政局）

参考文献

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