整合公共外交

摘要　国家形象塑造是衡量整合公共外交绩效的坐标，整合公共外交的实施效能要在国家形象的知名度和美誉度中得到体现。以战略沟通为核心的整合公共外交分析框架，集中对国家形象战略沟通行为层面进行探讨。对于国家形象的构建和重塑提出了新的研究视角。

关键词　整合公共外交　国家形象　战略沟通

中图分类号：D80　文献标识码：A　文章编号：1005-4812(2008)06-0021-28

一直以来，我们讨论外交时，往往将重点集中在外交政策制定过程的研究上，把外交政策与外交行为等同起来。事实上外交政策和外交行为存在很大区别。前者表明一个国家对处理外交事务的立场、原则、观点和态度，是比较刚性的指导方针；后者则表示贯彻外交政策的具体形式、渠道、策略和方法，是具有弹性的具体操作方式。…公共外交、首脑外交、多边外交都是外交政策行为的一种。到目前为止对于公共外交的研究多侧重于历史和意识形态方面，从战略层面对公共外交行为和公共外交管理的研究还比较淡薄。本文通过提出整合公共外交分析框架，集中对国家形象战略沟通行为层面进行探讨。

冷战结束后，从国际形势来看，和平与发展成为总的时代特征。伴随着信息技术革命和经济全球化的深入，世界的权力结构发生深刻转型，即从传统的硬权力转向无形的、较少强制性的、低成本高效能的软权力――国家凝聚力、普世价值观和意识形态、有效沟通力，多边国际制度和机构。这种权力资源的转移正好契合和平时代主题。

一、整合公共外交概念的界定

长期以来，学术界对于公共外交的认识一直是不断深入拓展的过程。正如美国学者伯纳德・罗希科所认为的，人们对于公共外交的解释如同瞎子摸象，“他们所描述的只是其所接触到的那部分。”美国资深外交官艾伦・汉森认为，公共外交概念难以界定，无论是普通公众还是国会议员对于公共外交的确切定义都抱有一种神秘感。冷战结束后，学术界开始重新评估公共外交的角色及其在加强国家利益和实现国家发展目标中的作用。而对于整合公共外交的地位和价值的评估应从概念的界定开始。

1．整合公共外交的内涵

所谓整合公共外交(Integrated Public Diplomacy，简称IPD)，拟指以软权力为基础，以形象塑造、身份建构、态度转变和价值认同为外交和安全战略目标，以战略沟通(StrategicCommunication)为核心，旨在整合公共外交机制、功能、策略、资源，提升国家外交影响力的一种政策行为规范系统。

这一概念明确界定了公共外交作为外交政策行为的目标、渠道、形式和方法，其行为目标从原有的政策解释，文化交流，扩展到形象构塑，价值认同；其行为方式以战略沟通为核心，整合大众传播与人际传播途径，通过机制协调、舆论监测、专业沟通等方式提升公共外交的效能，更好地塑造国家形象。

与一般公共外交相比，整合公共外交的突出特点在于其公开性。公共外交活动是由政府部门及接受政府部门指导或资助的非政府组织共同进行的。整合公共外交以战略传播为主导，依托大众传媒，制造公众舆论，所采用的方式具有极强的公开性。

整合公共外交不是政府间直接交往，而是通过非政府组织和公众舆论间接进行。公共外交的努力在很大程度上是改变另一国政治生态的做法，通过塑造有利于自己的政治生态，促进有利于自己的政策产生。信息化时达的媒体改变了信息单向交流的模式，使得民众参与公共事务的可能性大大增加，而国家通过立体多元的传播途径，将宗教、文化与政治、外交有机结合起来，对外国民众进行宣传、教育、展示，直接影响民众，进而影响非政府组织和政府的政策制定，这是国家应对全球新挑战的有效手段。

2．关于整合公共外交四个自变量的分析性假设

基于对整合公共外交概念的界定，本文提出可能影响整合公共外交政策选择行为的四个自变量的分析性假设：

假设1：一国软权力的强弱变化，将会影响国家形象优劣度的变化，导致公共外交政策目标的变化。整合公共外交紧紧围绕国家形象优劣度作为公共外交政策目标，强化国家形象的塑造、提升和修复，对于公共外交内在的政策解释和文化交流功能进行提升和整合。

假设2：国际传播的非对称性是实施整合公共外交的充分条件。非对称性是指：国家之间在信息传播手段、信息传播流量和信息传播平台方面存在较大差距，国际传播处于非对称性状态。正因为如此，美国凭借信息传播优势，在大众传播方面进行有效舆论控制和舆论同化，并且充分运用人际传播的优势，通过首脑个人魅力进行有效沟通。在传播机制上由单一转向多元，在态势上由被动转向主动，在周期上由短期转向长期，进行有效整合。

假设3：战略传播是实施整合公共外交的有效路径。战略传播是一种整合传播，是整合公共外交的核心。战略传播以目标为主导，具有高度的战略策划性；战略传播以特殊受众为目标进行聚焦性传播；战略传播强调多层次多元化机制协调与整合，以实现短期与长期相结合的双向对称沟通管理。

假设4：整合公共外交的绩效不仅取决于对可利用的公共资源进行整合配置的程度，还与实施机制的有机构建存在关联关系。整合公共外交通过机制整合、协调合作、有效监测、灵活应对、专业沟通、有助于增强战略目标、途径考虑、策略选择、绩效反馈的有机协调，有利于检验公共外交实施效果。

二、战略传播――整合公共外交中的核心要素

“9.11”事件后国际关系的急剧变化使得大国公共外交和战略传播(Strategiccommunication)成为一个新的政策热点和研究课题。目前，国内外关于公共外交的研究相对较多。但关于战略传播对国家形象的构塑仍处于起步阶段。

1．战略传播的内涵

(1)什么是战略传播?

“战略传播”一词现被美国国务院和国防部赋予多重含义――公共外交、公共事务、心理操作、技术管理和关于信息战略层面的其他活动或交流。本文将战略传播理解为有战略影响的传播――是一种在战略操作层面上选择受众、信息、渠道的艺术。

战略传播对美国的国家安全和对外政策来说至关重要。在美国这一概念越来越频繁地被用于国家形象塑造，其在公共外交战略中的权重越来越大。例如大量的涉及公共外交和战略传播的研究项目均由美国国防部和国务院出面资助，目标就是要改变美国“9.11”事件后在世界上(尤其是在阿拉伯世界)的形象，改变涉及美国国家利益的国家对美国的态度。

战略传播有助于影响塑造环境、建立关系网络，从而促进政治、经济及军事目标的达成。它可以用于动员公众支持重大政策举措，保证在某一冲突产生之前、之时、之后一如既往支持目标。有效的战略传播要求传播方了解不同的态度与文化，尊重不同思想观点，采用先进的信息技术及复杂微妙的传播战术战略。而其说服力，则与其信誉度密切相关。

政策、外交、军事行动与战略传播不可割裂看待。再好的战略传播对不得人心的政策也

是无能为力的；同样，再巧妙的措辞，再动人的信息包装，对缺乏可信度及信息权威的信息传播者来说，也是于事无补的。

整合公共外交所需的是有系统规划、上层指导、高度协调、资金充足，并能有效实现国家利益的战略传播能力。

(2)战略传播是一种整合传播

本文认为，战略传播是一种整合传播。这是因为战略传播注重“正确分析受众、效应、信息及手段的复合影响”。我们平时提及“受众”时，就仿佛受众是单一的，而事实上，在全球信息环境中，有各种各样的受众会不同程度地受同一信息的影响。策划一起有影响效应的公关活动，意味着不仅要明确特殊受众，还要兼顾其他延伸受众，而且所要达到的效应必须可预见、可度量、可实现；并从倾听受众开始，用能与目标受众产生共鸣的语言、象征符号及形象来传递有效的信息。“信息―效应―受众”的结合便是战略传播最好的整合传播手段。

根据这个分析模式图，可以反映出战略传播的本质特征。战略传播是基于软权力基础上的以特别受众为目标的聚焦性传播，具有高度的战略策划性。通过多层次多元化的机制协调与整合，以实现短期与长期相结合的双向对称沟通管理。

(3)战略传播的本质特征

战略传播以目标为导向，具有高度的战略策划性。

冷战后，美国公共外交与全球战略紧密联系在一起。在传统的政策拥护、文化交流基础上，在全世界推行市场经济和民主价值观，把构建良好的国际形象形成有利的国际认同作为整合公共外交的主要目标。

美国公共外交活动大致可以分为两类：一类为侧重于对美国政策的宣传活动，通常称为“信息活动”，体现政策解释功能；另一类为对外教育文化交流活动，体现文化交流功能。

整合公共外交以形象塑造、态度转变、身份构建、价值认同为战略目标，将政策解释和文化交流有机整合为以形象构建为核心的外交行为规范系统。战略传播积极围绕着形象塑造，有计划、有步骤、有针对性地实施全方位、立体化、多维度的战略传播策略，表现出高度的战略策划性。

2．战略传播是以特殊受众为目标的聚焦性传播

从对象上看，与传统外交方式不同，公共外交所针对的对象是外国公众而非政府。通过影响外国的公众舆论，进而影响外国政府的外交政策。美国国务院1997年6月20日，为美国新闻署并入国务院做准备而设立的筹备处，对公共外交和公共事务(public affairs)作了明确的区分： “公共外交是通过了解、引导和影响外国公众促进美国的国家利益。”“公共事务是就美国政府的目标、政策和活动向公众、新闻界和其他机构提供信息。公共事务意在通过与各个公民及其他团体和机构的对话以及国内和国际媒体，促进对这些目标的了解。不过，公共事务的目标是针对国内民众。”

整合公共外交是冷战后国际关系发生深刻变化的必然产物。战略传播更加注重国外的舆论精英、非政府组织、普通民众的影响力和理解力，是以特殊受众为目标的聚焦性传播。通过对不同层次的受众进行有针对性的传播沟通和对话交流，形成有利的国际舆论。在此过程中，外国公众始终是开展公共外交的直接对象。正因为不同文化背景下受众的差异性和特殊性，战略传播过程也是一种跨文化沟通过程，需要十分注意文化差异的影响。美国著名外交官菲利普・哈比德(Philip Habid)明确指出，“外交一词意思是指‘对外’，并不是针对美国人民……赢得美国人民对美国对外政策的支持完全不同于为实现美国在世界上其他地区的利益而做出的努力。所谓的外交就是指在外国维护国家利益。”

3．战略传播注重多层次多元化协调与整合

从主体上看，公共外交是一种政府行为，是一个代表国家的政府处理国家间关系和参与国际事务的活动。也就是说只有当一国政府出面组织或者幕后支持，按照政府的意志向外国公众舆论和非政府组织提供信息，间接影响外国政府外交政策制定的活动，才是公共外交。

美国的整合公共外交目前在机制上以美国国务院为主导，整合国防部、教育部、国际发展署等机构的外交资源，加强与私人机构和非政府组织的联系。

大众传播(mass communication)是公共外交的主要方式。冷战后时代，美国利用全球传播媒介优势进行舆论控制和舆论同化；个人传播(private communication)是关系建立和巩固的有效方式，有利于双向对话和沟通。在解决国际冲突中，发挥社会性个人的传播优势，是整合公共外交新的途径和方法。冷战时期公共外交以单向宣传为主体，冷战后时代整合公共外交以战略传播为核心。

在操作层面，战略传播基本上采用四个核心策略手段：

公共外交旨在通过人员与思想的交流寻求建立持久的关系，改善对别国文化、价值观及政策的认同与接受能力。它还寻求影响公众的观点态度，动员公众支持相关政策及利益。

公共事务是国务院及国防部主要用于灌输及影响美国媒体和公众的传播活动。白宫、国家安全局、各部门机构及军队都有公共事务组。他们主要关注美国国内媒体，但其活动支持者与反对者往往可以延伸至世界各地。公共事务与公共外交间的区别导致其主旨、资源配置及组织编制间的差异，但二者采用的工具方法相似，他们的受众同样包括国外及本土公众。在这媒体全球化、受众全球化、边界日渐稀疏的世界里，此二者概念性的差异已渐渐失去意义。

国际广播服务受政府资助，通过调频、短波、卫星电视及网络系统等向全球发送新闻、讯息、公共事务及娱乐节目等，如美国之音、欧洲自由之声等。

公开心理战是国防部的术语，通过影响外国政府、组织、群体及个人的观点与行为来实现军事及国家安全目标的军事活动。包括计算机网络操作(计算机网络攻击与防御)、电子战争、操作安全、军事伪装、心理战行动等。这在海湾战争和伊拉克战争中都有明显体现。

4．战略传播追求双向平衡对称交流

战略传播追求“双向平衡对称交流”，并具有特殊的沟通过程。有效传播的最终目的是要在组织与公众之间建立一种和谐而良好的关系，这就要求一方面要把组织的想法和信息向公众进行传播和解释；另一方面，又要把公众的想法和信息向组织进行传播和解释，目的是使组织与公众结成一种相互信任的关系，处在和谐发展的状态中。

战略传播的具体实施策略是将信息控制(单向传播)、战略传播(双向非对称传播)和关系管理(双向对称传播)三个层次有机结合。

冷战期间的公共外交基本上是单向传播，带有鲜明的意识形态色彩。冷战后整合公共外交被赋予了新的时代内涵：政府有必要了解国外舆论的取向。有必要让国际社会理解自己的外交方针，在国际交往中建立起国际信赖和认同，塑造和平、负责的国家形象。“9.11”事件以后，美国更加重视信息传播的有效性，借助先进的信息技术和发达的大众传媒，将以对外宣传、文化交流、形象塑造为主的公共外交纳人到国家整体外交战略之中。构建双向对称的传播机制，旨在通过双向交流理解、对称信息沟通的外交行为，来实现减少国家间的误解和猜疑，树立良好的国家形象和增进国家利益的目的。整合公共外交着眼于沟通不同思想文

化，这种外交形式负有实现相互理解和认知的社会责任。

5．战略传播将短期信息管理与长期关系建立有机结合

媒介传播中的信息控制是指管理日常的外交政策报道、及时应对负面的报道，避免对外交政策造成消极的影响。在资讯极其发达的当今世界，不可能明确地区分针对外国公众的宣传和国内宣传，有时候国内新闻在国外公众看来也具有外交政策的含义和重要性，所以整合国内外新闻资源十分重要。同时，对于国外媒体对本国的负面报道也要及时地应对，将负面报道对本国外交以及对国家形象的损失降低到最低点。这种信息控制策略通常以大众传播为目标，以小时和天为单位，是整合公共外交最为日常也最为紧迫的任务。

非对称性战略沟通是指通过一定时期内精心策划的一系列活动，传递战略信息、扩大单一事件的政治影响力，形成或增强外国公众对本国的认知，向外国公众展示一个统一的良好的整体国家形象，有助于塑造良好的外交舆论环境。这通常需要几周甚至几个月的时间。通过主题明确、持续的公共外交项目，将某一特定的信息以立体多元的形式传递给受众，从而达到战略沟通的效果。

关系建立中的人际沟通是指通过首脑外交、文化交流、人员培训、国际研讨会等形式，在个人的层面与重要的个人建立良好的关系，这需要几年甚至十几年的过程。这种关系不同于普通的外交实践，它是一种建立在政治家、商人、作家和学者等个人认同度基础上的。这种关系建立型的努力是建立沟通和对话的平台。关系建立中的人际沟通不同于单纯地传递信息，因为它包含真正的交流。人们即使不赞成这个国家某项特定的政策，但是会了解这个国家制定这项政策的特定背景。这种立体化的人际交往为未来的沟通奠定了共同的认知基础和理解背景。

以上三个手段不仅体现了整合公共外交中传播策略的不同性质和侧重点，也体现了战略传播的层次性，即短期、中期与长期公共外交相结合，共同构筑完整的公共外交沟通框架。信息控制侧重及时应对国外公众舆论，战略沟通是有计划有针对性地引导国外公众，人际沟通则是在一个较长的时间范围内建立相互了解和沟通的平台。

整合公共外交通过机制协调，旨在整合组织的沟通功能，进而整合组织所拥有的多项对外交流资源(除传统的外交机构和机制外)，以期在国际形象构塑方面做到统一、协调和相互支撑。

三、整合公共外交塑造国家形象的实施途径

整合公共外交采用大众传播与人际传播相结合的战略传播方式影响国外公众，借鉴了公共关系、广告、市场营销等领域的方式方法。总的来说，整合公共外交分为三方面的途径选择，即首要途径、次要途径和一般途径。见图表：

第一层次：包括政府针对国外公众的所有官方传播渠道，如：国际广播、公开演讲、声明、信息、网站、新闻会等等。这些传播渠道政府可以严格控制。

国际广播长期以来一直是美国政府进行对外宣传的最有效手段，在美国公共外交中占有重要的地位。例如美国之音是美国主要的国际广播电台，也是当今世界上最大的国际广播电台之一，迄今有50多年的历史。目前，美国之音使用包括英语在内的52种语言进行对外广播，估计在全球每周拥有8600万的听众。对东欧和前苏联广播的自由欧洲电台、自由电台于70年代归属美国新闻署，它们以进行意识形态的对抗为已任，主要进行颠覆性的煽动和宣传。进入80年代，美国政府还设立了专门针对古巴进行广播和映播的马蒂电台和马蒂电视台。

第二层次：包括政府公关、媒介关系、市场营销、个人角色等等。这些途径可以有限控制。

第二层次的信息因受到政府较少的干预和控制，反而让公众感到更加独立可信。公共关系作为第二层次的信息传播是非常关键的。公共关系作为一种管理职能旨在建立和维护组织与公众之间互惠互利关系。斯各特-卡特里普(Scott Cutlip)列举了公共关系的诸多功能，主要分为调研、策划、实施和评估四大部分。

调查部分包括监测公众的态度、舆论和行为，分析政策内容、过程对公众产生的影响；策划部分包括参与新政策的制定过程，制定战略规划满足组织与公众的双方的需要；执行部分包括建立和保持组织与公众之间双向交流。注意公众舆论和意识的变化及时采取措施。这一步骤包括第一与第二层次间的协调。

第三层次：包括文化教育交流、流行文化、电影、音乐。这些因素也同样可以影响国外公众的观点和看法。尽管这些因素难以控制，但是不能忽视。

美国新闻署的教育文化交流活动主要有富布赖特项目、国际访问者项目等。富布赖特项目作为美国公共外交的手段之一必然要服务于美国的对外文化政策：促进国际学术交流、加强美国与其他国家之间的相互了解固然是其目标之一，更为重要的是，美国期望借此向他国传播美国的价值观念。美国历来强调用传播教育的方法，来扩大美国在其他国家的影响

四、整合公共外交塑造国家形象的基础和目标

1．整合公共外交的基础为国家的软权力资源

软权力是整合公共外交的基础。整合公共外交的一个基本假设就是通过参与对方国家的政治与社会舆论，能够建立起有利于自身政策获得成功的政治和舆论环境。整合公共外交试图通过宣传本国的价值理念，加强国家之间文化交流来影响外国公众的态度，从而改善本国的国家形象。这实际上表明整合公共外交的目的在于通过文化等方面的吸引力，引导或说服他国公众，使其认同或遵从本国的观念、价值乃至政策，充分利用与提升一国的软权力。整合公共外交也是软权力的实现方式和手段。整合公共外交的实施过程本身就是积累和实现国家软权力的过程。

2．整合公共外交体现国家的文化力

实际上整合公共外交的作用是输出思想、传播和沟通信仰、交换文化价值观，这是整合公共外交内在的文明意义。文化因素作为外交动力是公共外交的一个重要特点。作为文化关系的国际关系，国际政治学界将其称之为“文化力”。冷战后文化已经独立成为国际关系中继政治、经济、军事之后的“第四支柱”。在全球化中文化与政治经济相互依存，相互作用，表现为文化功能政治化、文化功能经济化。文化交流状况基本与国家综合国力成正比：经济水平高、综合国力强的国家，整合公共外交的水平相对就高，也就容易成功实现对外战略目标。因此，开展各种形式的文化交流，已经成为外交活动领域的重要路径。

3．整合公共外交是国家安全战略资源

学界一般认为，安全目标只能通过军事手段来实现。然而，在利益交错信息盘绕的全球化趋势下，试图通过武力来增加自身安全的系数更加困难。在这种背景下，安全政策从狭隘的军事领域拓至经济、社会、文化、通讯等领域，引起了安全概念的功能和层次发生变化。文化、信息和通讯成为安全领域的战略资产。整合公共外交通过有效沟通可能使激进国家放弃激进政策，逐步融入国际社会。通过公共外交可以推进不同文明的对话，可降低捍卫国家安全的成本，这一观点得到广泛认同。美国最先将公共外交应用于国家安全领域。美国政府的《国家安全战略》和国务院《反恐怖主义国家战略》两个文件，都强调了公共外交对维护美国本土安全的重要作用。

通过以上分析可以看到，整合公共外交基本体现了美国著名公共关系学者詹姆斯・格鲁尼格(James Grunig)提出的卓越公共关系有效沟通原则。第一，整合公共外交着眼于外交行为中的沟通管理，具有外交行为管理职能；第二，整合公共外交利用政府首脑、商业领袖、社会精英的影响力和个人魅力进行广泛的人际沟通，并直接对接最高层管理；第三，整合公共外交整合组织层面的沟通功能、途径、机制和资源，采用双向对称交流模式，实现平等的交流；第四，整合公共外交以战略传播为核心，采取全方位立体化的沟通渠道和途径，实现沟通效果的协调统一。“9.11”之后作为整合公共外交的核心，积极主动型的战略传播受到高度推崇和重视。在伊拉克战争及战后重建过程中，美国政府积极构筑立体多元的战略传播网络，先后成立了全球传播办公室和战略影响办公室，国家安全委员会组建了战略传播协调委员会，尽管这些机制在整合协调方面还不完善，但说明战略传播正在成为美国整合公共外交战略的核心。实施整合公共外交战略，就是要对外交行为和对外传播进行有效管理，力求战略传播多层次，政府公关多形式，个人沟通多角度的立体多元整合传播策略，发出同一种声音，描绘同一幅图画，进一步增强形象构建的统一性。本文尝试性地提出了整合公共外交的分析框架，包括对于整合公共外交的界定及关于整合公共外交四个自变量的分析假设，集中着力于对国家形象战略沟通行为层面进行探讨。对于整合公共外交分析框架的合理性需要通过具体的深度案例分析进一步证实，这里旨在对于国家形象构建提出新的研究视角。

国家形象塑造是衡量整合公共外交绩效的坐标，整合公共外交的实施效能要在国家形象的知名度和美誉度中得到体现，塑造国家形象业已成为中国进入战略视野的全局性工作。构建21世纪中国国家形象是个重要课题，我们今天研究探索整合公共外交分析框架以及战略传播策略，正是要为了维护中国在国际上的地位并构建真正能代表中国和谐理念的国际形象。