论美国食品安全监管

随着食品安全事件的不断出现，食品安全已成为全球性的焦点，各国都在下大力气加强食品安全监管工作。目前在美等发达国家和地区，食品安全监管体制逐步趋向于统一管理、协调、高效运作的架构，强调从"农田到餐桌"的全过程食品安全监控，形成政府、企业、科研机构、消费

者共同参与的监管模式；在管理手段上，逐步采用"风险分析"作为食品安全监管的基本模式。

一、统一管理原则

职能整合、统一管理是美等发达国家食品安全监管的一个显著特征。1998年，美国政府成立了"总统食品安全管理委员会"来协调美国的食品安全工作。该委员会的成员由农业部、商业部、卫生部、管理与预算办公室、环境保护局、科学与技术政策办公室等有关职能部门的负责人组成。委员会主席由农业部部长、卫生部部长、科学与技术政策办公室主任共同担任，形成监督食品安全的三驾马车。美国政府食品安全的管理特点是职能互不交叉，一个部门负责一个或数个产品的全部安全工作，在总统食品安全管理委员会的统一协调下，实现对食品安全工作的一体化管理。

目前，美国的食品安全系统主要涉及六个部门，即卫生部的食品药品管理局(FDA)、农业部的食品安全检查局(FSIS)、动植物健康检验局(APHIS)、环境保护局(EPA)、商业部的国家渔业局(NMFS)、卫生部的疾病控制和预防中心(CDC)等。其中，FSIS主管肉、禽、蛋制品的安全,FDA负责FSIS职责之外的食品掺假、存在不安全隐患、标签夸大宣传等工作；APHIS主要是保护动植物免受害虫和疾病的威胁,EPA主要维护公众及环境健康，避免农药对人体造成的危害，加强对宠物的管理；NMFS执行海产品检测以及定级程序等,CDC负责研究、监管与食品消费相关的疾病。同时，海关负责定期检查、留样监测进口食品。

另外，联邦当局还有一些食品安全派出机构，如国家卫生研究所(NIH)、农业研究署(ARS)、州际研究、教育和推广合作署(CSREES)、农业市场署(AMS)、经济研究署(ERS)、谷物检验、包装和堆料场管理局(GIPSA)、美国法典办公室等，与各州和地方政府的相关部门配合，形成食品安全管理网络。

二、建立健全法律体系原则

健全的法律体系是食品安全监管顺利推行的基础，美国建立了涵盖所有食品类别和食品链各环节的法律体系，为制定监管政策、检测标准以及质量认证等工作提供了依据。

从1906年美国第一部与食品有关的法规《食品和药品法》开始，近一个世纪来，美国政府制定和修订了35部与食品安全有关的法规，其中直接相关的法令有7部。这7部法令既有综合性的《联邦食品、药品和化妆品法令》、《公共卫生服务法》、《食品质量保护法》；也有非常具体的《联邦肉类检查法》、《禽类产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《联邦杀虫剂、杀真菌剂和灭鼠剂法》。食品安全法令制定了明确的标准和监管程序，如《联邦食品、药品和化妆品法》对掺假食品、错贴标签的食品、紧急状态下食品的控制、发生争议时的司法复议等内容都做出了详细规定。

为保证食品安全监管的公正、合理，美国针对公共参与决策和公平执法等设定了专门的法规。管理机构必须遵守的程序性法令包括《行政程序法》、《联邦咨询委员会法》和《信息公开法》等。

政府在食品安全监管中的首要职能，是制定食品安全标准并予以强制执行。这些标准包括对掺杂、掺假食品的一般禁令，对食品中不同化学残留允许量的具体限制，对产品本身的标准规定以及对加工操作规程标准的规定等。负责制定食品安全法规的主要部门为食品药品管理局和环境保护局。食品药品管理局负责除肉类和家禽产品外美国国内和进口的食品安全以及制订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准；环境保护局负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规。

三、实施风险管理原则

风险管理的首要目标是通过选择和实施适当的措施，尽可能控制食品风险，保障公众健康。风险管理的程序包括"风险评估"、"风险管理措施的评估"、"管理决策的实施"、"监控和评价"等内容。风险评估是对所有食品的危险因素进行系统、客观的评估，应用科学手段，研究危害因素的特征，并对它们影响的范围、涉及的人群和危害程度进行分析；风险管理措施的评估包括确定现有的管理选项、选择最佳的管理选项、确定最终的管理措施等；监控和评价指的是对实施措施的有效性进行评估，以及在必要时对风险管理和评估进行审查。

美国《总统食品安全计划》强调了风险评估在实现食品安全目标过程中的重要性。这项计划号召对食品安全负有风险管理责任的所有联邦政府机构成立"机构间风险评估协会"，该协会通过鼓励研究开发预测性模型和其他工具的方法，促进微生物风险评估工作的进展。管理机构还在实施各种风险管理对策方面取得了进展，如推行HACCP(风险分析和关键控制点)作为新的风险管理工具，认清可能发生的风险，从而采取有效的办法加以防范。

四、信息公开透明原则

在食品安全风险管理过程中，风险信息的交流与传播是一个非常重要的方面，美国十分重视公众的知情权。强调"保持每一步政策制定过程中的透明性。"

美国政府强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开性和透明度，建立了有效的食品安全信息系统，通过定时食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上管理机构的议案等，使消费者了解食品安全的真实情况，增强自我保护能力。同时，政府还提供平台让消费者参与食品安全管理，并加强对媒体的管理，要求媒体以客观、准确、科学的食品信息服务于社会，不得炒作新闻，制造轰动效应牟取利益，造成消费者对食品安全的恐慌。美国法律要求政府在制定行政法规时，允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息，并进行评论，确保法规修订是在公开、透明、交互方式下进行的。

五、从"农田到餐桌"全程控制和可追溯原则

美国的食品安全监管强调从农田到餐桌的整个过程的有效控制，监管环节包括生产、收获、加工、包装、运输、贮藏和销售等；监管对象包括化肥、农药、饲料、包装材料、运输工具、食品标签等。通过全程监管，对可能会给食品安全构成潜在危害的风险预先加以防范，避免重要环节的缺失，并以此为基础实行问题食品的追溯制度。

一种食品的安全由一个部门负责的特点，使得从农田到餐桌的全程监管的责任主体明确，容易操作。目前，美国已建立的食品安全控制体系中，最典型的就是在食品生产企业中广泛实施的《通用良好生产规章》(GMP)和危害分析和关键控制体系(HACCP)。GMP规定了为保证卫生状态，哪些种类的建筑物、设备、装备、装置是必须的，哪些错误必须避免，还涉及诸如通风设置、设备清洗等要求。同时，相关部门实施病虫害安全管理规范、发展良好农业生产规范，以便减少杀虫剂的残留和微生物对最终食品的危险性。

六、责任主体限定原则

在美国食品安全管理机制中，食品安全首先是食品生产者、加工者的责任，政府在食品安全监管中的主要职责，就是通过对食品生产者、加工者的监督管理，最大限度地减少食品安全风险。

按照美国法律，企业作为当事人对食品安全负主要责任。企业应根据食品安全法规的要求来生产食品，确保其生产、销售的食品符合安全卫生标准。政府的作用是制定合适的标准，监督企业按照这些标准和食品安全法规进行食品生产，并在必要时采取制裁措施。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任，而且还要受到行政乃至刑事制裁。

七、专家参与原则

随着新资源、新材料、新技术在食品生产加工中的广泛应用以及更多环境污染物的出现，食品危害因素越来越复杂，风险越来越大，为食品安全监管工作带来巨大挑战。充分利用专家力量，让专家参与食品安全监管工作，已成为各国的共识。

美国政府一方面在管理机构内部组织优秀科学家加强前沿问题的研究，另一方面积极利用政府部门以外的专家资源，通过技术咨询、合作研究等各种形式，使之为食品安全管理工作服务。同时与世界卫生组织、粮农组织等国际组织保持密切联系，分享最新的科学进展成果。政府还充分利用检验机构的专业力量。美国的食品检验机构中有大批食品工艺、微生物、营养、卫生等方面的专家，在政府的统一组织下，利用他们的专业知识，系统开展食品安全状况调查、收集并分析样品、监控进口产品、从事消费者研究等工作。

向消费者提供安全知识培训，也是食品安全专家参与食品安全监管工作的一个重要途径。美国农业部的消费者热线每年要答复大量消费者关于食品安全知识、风险防护、营养搭配等方面的咨询。

八、充分发挥消费者作用原则

美国非常重视消费者在食品安全监管，特别是法规、政策制定过程中的作用，充分听取消费者的建议，确保其工作能真正维护消费者的利益。

在立法和修订过程中都允许并鼓励消费者积极参与。立法机构通常发表一个条例提案的先期通知，提出存在问题和解决方案，征询公众的意见；在最终法规发表前，要为消费者提供开展讨论和发表评论的机会；当遇到特别复杂的问题，需要立法机构外的专家建议时，立法机构还将根据需要通过非正式信息途径召开公众会议，收集消费者对特定问题的看法。如果个人或机构对立法机构的决策提出异议时，还可以向法庭提出申诉。

九、预防为主原则

美国十分重视食品安全管理方面的预防措施，并以科学性的危害分析作为制定食品安全系统政策的基础。HACCP体系作为世界公认的行之有效的食品安全质量保证系统，在美国的食品生产加工企业中得到广泛应用。

HACCP体系的目标在于有效预防和控制可能存在的食品安全隐患，它通过对食品生产的整个过程进行分析，找出对食品安全有影响的环节，确定关键性的控制点，并为每个关键点确定衡量限制和监控程序，在生产中对关键点严密监控，一旦出现问题，马上采取纠正和控制措施消除隐患。采用HACCP体系，既能全面监控整个生产过程，使食品的加工生产、包装贮藏、销售消费都在统一的规范制约下运行，又能突出重点，减少食品安全控制的总支出，提高经济效益，为保证食品安全奠定可靠的基础。HACCP系统还要求企业具备严格的档案制度(档案的保存期至少要等于所生产食品的保质期)，并对食品链的各环节都有明确的要求，这样，易于分清安全事故责任人，提高相关部门的工作效率。

美国还建立了食品和饲料成分的控制体系，如为防止疯牛病的传播，政府根据行政程序法令的相关规定，在充分争取行业协会、专家、相关利益团体以及消费者建议的基础上，出台了严格禁止利用某些动物蛋白喂养反刍动物的规定，从饲养环节上控制疯牛病的发生。通过严格的审查制度，美国政府着力减弱食品添加剂、杀虫剂等对食品可能产生的危害。根据规定，任何食品添加剂上市之前，生产者必须提供其产品安全性的证明，管理当局对有关数据进行评价，必要时还要进行细致的检测，以确定添加剂的安全性。所有审查活动都有详细记录，且要向社会公开。

美国的实践证明，集中、高效、针对性强的食品安全监管体系是保障食品安全的关键。对发达国家食品安全监管原则的研究，可为我国建立健全食品安全监管体系提供宝贵的经验。笔者认为，我们的食品安全监管工作也可借鉴这些模式，在工作中不断探索，逐步形成适合本地区特点的食品安全控制体系框架，并在食品安全监管实践中不断加以完善，可作为我们健全食品安全监管体制的一条理想途径。