美国食品安全监管模式对中国食品安全监管体系再造的启示

摘 要：近年来，中国重大食品安全事故频频发生，食品安全现状令人堪忧，食品安全监管工作显得尤为重要和迫切。通过对目前中国食品安全监管存在的主要问题和美国食品安全监管模式进行分析，期望找到解决中国食品安全问题的途径。

关键词：食品安全;监管体系;再造

中图分类号：D6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）31-0327-02

食品安全监管属于公共物品，由于食品市场存在信息不对称的现象，导致了食品安全监管的市场失灵，这就需要政府以行政手段进行干预以弥补市场调节作用的缺陷。

一、目前中国食品安全监管存在的主要问题

多起食品安全事件接连发生，暴露出中国政府食品安全监管仍存在的诸多问题、漏洞和缺陷，具体分析如下：

从法律体系方面看，虽然中国颁布了《食品卫生法》、《产品质量法》等近 20 部法律，有《农药管理条例》等近40 部相关行政法规，但是这些法律法规体系出台时是分段、分部门立法，缺乏系统性、统一性和协调性;有的法律法规没有细节行规范配合，缺乏可操作性，有些相关的法规存在着相关交叉和矛盾等等问题。随着经济社会的发展和人们对食品安全问题认识的深化，食品安全法律法规体系某些方面已不能适应当形势发展需要，有待调整和改进。

从食品安全标准体系方面看，虽然中国已经建立了食品安全国家标准1 965项，行业标准2 892项，但是这些标准体系缺乏整体规划，数量少，协调性差，内容不完善，覆盖面不够广，技术内容落后、实用性不强、缺少科学依据，整体水平较低。另外，在方法上与国际公认标准有较大差异，在国际上的可信度不高。

从监管主体来看，中国食品安全监管是多部门联合监管，包括卫生、工商、交通部、农业部、国家环保局等10多个部门，部门之间分工重叠、监管职能分散，在日常监管中，各单位往往各自为政，职能交叉、多头检查的现象大量存在，增加了行政成本，浪费了国家有限的公共资源，降低了行政法效率。另外，中国长期以来对食品安全进行分段管理，监管部门之间缺乏沟通和整合，这种条块分割不利于对食品进行全程质量管理，出了食品安全事故，各个部门互相推诿，都不承担责任。

从处罚力度上看，处罚过轻，违法成本极低，对违法犯罪没有足够的威慑力。 如《食品安全法》第84条明确规定：“违反本法规定，未经许可从事食品生产经营活动，或者未经许可生产食品添加剂的，由有关主管部门按照各自职责分工，没收违法所得、违法生产经营的食品、食品添加剂和用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品;违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，并处2 000元以上5万元以下罚款;货值金额1万元以上的，并处货值金额五倍以上10倍以下罚款。”相对说高额的违法收益，这点罚款微不足道，经营者愿意冒这个险。另外，缺乏违法者退出机制，在吊销营业执照后对责任人再次从事食品生产经营没有进行明确限制，这就导致今天违法经营者 被吊销卫生许可证，明天又换个方式申请开业。因为法律的威慑力没有充分发挥，所以经营敢铤而走险，违法生产经营现象屡见不鲜。

二、美国食品安全监管体系分析

美国的食品安全体系由完备的食品安全法律法规体系、统一协调的食品监管机构、HACCP和NEISS食品安全风险防范管理系统、食品可追溯系统、食品召回制度等构成，实现了对各种食品“从农田到餐桌”的全程监控。

（一）食品安全法律法规体系完备

美国的食品安全法规被公认为是较完备的法规体系，目前有以《联邦食品、药品和化妆品法》为核心，包括《禽类产品检验法》、《蛋制品检验法》等共七部法令，这些法律从一开始就集中于食品供应的不同领域，法规的制定是以危险性分析和科学性为基础，并拥有预防性的措施。这些法律法规覆盖了所有食品，并为食品安全制定了非常具体的标准以及监管程序。美国食品安全的立法、执法和司法过程中必须遵守一定的程序，并以法令的形式固定下来，国会和各州议会制定法律;政府部门负责执行，司法部门负责对食品安全纠纷裁决 。另外，美国重视程序正义，通过制定《行政程序法》等三部法案，确保食品安全相关法律法规在制定和执行过程中被正确理解和适用。

（二）食品安全监管机构分工明确、联合监管

美国联邦政府食品安全监管机构有十几个，其中食品药品监督管理局、食品安全检验局、动植物检疫局和环境保护局是四个主要的职能部门。这些部门分类监管、分工明确、权责分明，拥有相对自主独立权，一种食品的全过程安全监管工作只由一个监管机构负责，防止出现职能打架或出事后推诿扯皮现象。另外，1998年，美国成立了总统食品安全管制委员会，负责综合协调全国的食品安全监管工作。各食品安全监管职能部门的负责人都是该委员会成员，它的监管权力高度集中和统一，在协调、沟通、整合食品安全工作方面发挥了巨大作用。在委员会的协调下各机构统一合作、协同监管、这样的监管机构设置大大降低了行政成本、提高了行政效率，保证了美国食品安全监管工作一直处于世界先进水平。

（三）建立HACCP和NEISS系统，进行食品安全风险防范管理

美国通过是风险评估和是风险管理两个方面控制食品安全隐患，保障公众的健康。在风险评估方面，建立了现代化的“危机分析与关键控制点”体系（HACCP），即以风险分析和关键控制点作为新的风险管理工具。HACCP系统以预防为主，强调识别并预防食品污染的风险，使可能的、合理的潜在危害得到识别，减少病毒侵入食品生产链的机会，使食品生产对最终产品的检验（即检验是否有不合格产品）转化为控制生产环节中潜在的危害（即预防不合格产品）。实践表明实施HACCP体系能更有效地预防食品污染，对食品从农场到餐桌的整个过程进行有效的控制。在风险管理方面，采用国家电子伤害监督系统（NEISS）系统收集数据。NEISS系统以全美国选定100家左右的医院作为数据样本，进行数据分析，为食品安全事件的后续处理提供依据。

（四）建立食品可追溯系统及食品召回制度

食品可追溯性指的是在生产、加工及销售的各个环节中，对食品、饲料、食用性动物及有可能成为食品或饲料组成成分的所有物质的追溯或追踪能力。它要求食品生产过程中记录原料供应商信息，当食品出现安全问题时可以找到源头，防止食品安全问题的扩大，保护公众的健康。2003年13月12日，美国美国食品与药品管理局 要求在美国国内从事生产、加工、包装或动物消费的食品部门向其进行登记，以便进行食品安全跟踪与追溯。

同时，美国建立了食品召回制度作为配套措施。食品召回制度召回的是离开生产线进入流通领域的缺陷食品，最终消费品由食品的生产商、进口商和经销商承担这个风险。美国的食品召回制度是在政府行政部门的主导下进行的，食品和药物管理局和食品安全检验局负责具体实施。根据危害程度的不同，美国对食品召回分为三个等级，每一个等级做了非常详细的说明和规定。另外，美国食品召回方面有一套严格的召回程序，确保食品召回制度的严格执行。

三、美国食品安全监管对中国政府食品监管再造的启示

目前，中国食品安全面临的形势仍然十分严峻，美国的高水平的食品监管为构建适合中国国情的食品安全监管体系提供了重要的借鉴意义。

（一）健全法律法规体系和标准体系，加大违法处罚力度

对中国现有所有与食品类法律法规进行调整、修订及整合，出台实施条例和细则，做好食品安全监管配套建设，完善法律支撑体系，增强法律法规的可操作性。补充完善目前法律没有明确规定而实践又迫切需要的一些具体制度，如风险管理制度、食品召回制度、责任追究制度等，从而制定一个科学合理、可操作、系统全面、可操作性强的体系，逐步和国际社会接轨。在修订食品卫生法时，应提高现有的食品安全处罚标准，加大对食品卫生不法行为的处罚力度，加大追究刑事责任追究，提高法律的威慑力。另外，要结合中国情况，参照国际先进标准，制定、修改中国的食品安全标准，制定出种类齐全、科学合理、统一协调的标准体系，解决不同标准间冲突和重复的现象，对食品安全全过程监制。

（二）成立国家食品安全委员会，建立分工明确、协调一致的监管机制

从美国情况来看，食品安全委员会很重要，因此建议中国成立食品安全委员会，负责专门统一、组织、协调各监管机构的活动，把分散和交叉的职能重新整合，同时建立管理信息系统，促进各机构的信息共享和公开。另外，合理划分各监管机构的职能权限，明确分工、职责分明，防止出现食品安全监管错位、缺位和越位的现象。

（三）建立从“农田到餐桌”全过程监控系统HACCP

HACCP确保食品在消费的生产、加工、制造、储藏和食用等过程中的安全，在危害识别、评价和控制方面是一种科学、合理和系统的方法。根据中国国情，加快出台覆盖各行业的HACcP指导原则和评价准则，还要开展不同食品从原料采购、产品加工、贮藏、运输、销售等各个环节可能出现的危害关键点分析进行分析和评估，从而建立起完善的从“农田到餐桌”全过程监控系统。

（四）建立食品可追溯系统，完善食品召回制度

2009年中国开始实行食品召回制度，但是由于食品召回管理部门职能交叉重叠、食品安全标准无统一规定，相应的检测技术手段和设备落后，缺乏快速反应预警机制等配套措施，食品召回制度可操作性差。因此，完善食品召回制度，出了上述措施相配套外，最重要的一项内容就是建立食品可追溯系统。食品可追溯系统可实现食品从生产到销售的每一个环节相互追查，完善的可追溯系统是美国等发达国家食品召回制度有效实施的基础，没有一套行之有效的食品信息追溯系统，食品召回制度也很难发挥其应有效应。

参考文献：

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[4] 陈青川.美国食品安全监督体系简介[J].食品安全，2001，（1）：2-5.[责任编辑 陈 鹤]