美国进口食品的安全管理及中美监管比较

目前，进口食品市场和进口食品贸易大约以每年15%的速度增长，与进口食品有关的食品安全问题也日益增加。2008年12月15日《中国经济周刊》报道了爱尔兰产的猪肉中二恶英含量超标200倍的事件，该批猪肉当时已销往20多个国家和地区。2008年12月，我国上海、四川等出入境检验检疫机构在入境口岸例行检查中，从多种欧洲输华食品中相继检出质量安全问题，包括：意大利白兰地酒甲醇超标、英国调味酱山梨酸超标、荷兰大豆蛋白粉检出转基因成分、西班牙奶制品苯甲酸超标等。如何维护和加强我国进口食品安全管理必须给予足够重视。本文采用比较分析法，在深入分析美国进口食品安全管理发展和成就的基础上，结合我国进口食品安全管理现状和问题，尝试提出完善我国进口食品安全管理的方法和建议。

一、近年来美国加强进口食品安全管理的主要举措

（一）FDA的《食品保护计划》和2009年《美国食品安全加强法案》

2007年11月，美国食品药品管理局（FDA）推出了《食品保护计划：国家食品供应综合保护战略 》。该计划从保护国家食品供应安全的战略高度，提出了一系列有关食品安全和食品防护监管的新举措和构思，具体包括加强对境外食品企业的监管职能，考虑认可高资质的第三方食品检查机构，计划对高风险企业货物要求提供进口电子证书，拟提高对不合格企业和产品复检和查验的收费标准等。2009年美国又通过了《2009年食品安全加强法案》和2007年的《食品保护计划》相比，该法案有以下变化：

1. 提高了FDA的权限。包括给予FDA制定农产品和其他特定初级农产品生产和安全标准的权利，强制回收受污染食品、扣留不安全食品、限制或禁止来自某个地区的不安全食品流通，以及就可能违规情况索取相关数据等新权限，甚至要求FDA应发展一套能够完善追查食物污染来源的追溯系统。在进口食品方面，从预防角度提出，FDA被赋予制订适用于食品进口的相关指导原则；从干预角度提出，FDA要干预加强食源性疾病监测系统、在州以及地方层面上提升食品安全和防护能力；从反应角度，强调了行政扣留、禁止或限制食品移运的授权、行政处罚、民事处罚等措施以及不适当的入境申报食品有关信息的提交不正确或不完整、未能提交禁止进口等。

2. 对食品生产、加工制造和贸易企业管理更加严格。包括：（1）修正厂商登记制度。要求所有在美国营运的食品加工商、进口商以及其它食品相关企业，必须每年就其食品加工工厂、仓库等设施向FDA注册登记，且每处设施每年必须缴付500美元的注册费，进口商注册后会取得唯一的识别码。FDA部长可以专设国外检查人员专门检查国外的食品设施。（2）增加设施查验次数。要求被列为高风险的企业必须至少每6至12个月接受FDA一次检查，而低风险设施则可每18个月至3年内随机抽查一次。（3）要求厂商建立详细的食品安全计划。对于进口到美国的食品，需达到与国内食品生产者相同之标准，且进口商与每个境外加工和包装设备必须经过认证与定期检查，倘若相关设施之厂商或国家拒绝或阻碍FDA进行检查工作，则FDA将有权禁止该厂商或国家任何工厂或仓库之生产、加工、包装或存放食品进入美国。此外，在食品进口方面，自法案公布三年后出口到美国的特定食品，或者具备FDA部长所要求的美国认可发证机构颁发的进口货物证书，或者提供其认可的机构或部门关于出口美国的食品安全性声明文件。该法案还要求原产地标示，所有加工食品必须标示最后加工国家之名称，而所有非加工食品必须标示其原产地。只要FDA有理由相信某种食品是掺杂、错误标签的，就可以对食品进行行政扣留，扣留最长期限从30天增加到60天。

（二）美国进口食品安全管理方法技术的发展情况

1. 进口食品预申报和入境要求 。2002年公布的《公共卫生安全与生物恐怖预防应对法》（反生物恐怖法），要求从2003年12月12日起进口到美国的食品须向FDA进行预申报。现在则要求这些预申报信息在进口食品抵达美国之前提供，FDA将使用提前获得的信息去审查、评估、评价这些资料，并且决定是否检查这些进口食品。进口食品入境时食品进口商或商必须向美国海关服务部提交货物拟入境通知并缴纳入境货物保证金。FDA与海关关于入境货物密切合作，海关会把入境货物信息通知FDA，FDA可以决定入境货物是否抽检。进口食品预申报的时间为在进口食品到达之前5日之内，以电子方式接收并确认预申报信息。适用预申报制度的食品在美国FDA进口食品预申报最终法规（暂行）中有规定，包括在美国使用、储存或者分销，并且包括礼品、贸易样品和质量保证／质量控制样品，以及通过美国转口到另一国家的食品，进一步出口的食品，在美国国外贸易区使用的食品。进口或拟进口的食品如果预申报信息不完整，将被拒收，并被扣留在港口或安全的仓库。

2. FDA强化对进口食品的检测手段。2009年以前FDA运用OASIS（进口支持与操作系统）与美国海关合作，提供进口产品及进口地点等数据，并提供有关进口的相符的信息。FDA要求进口商对进口产品是否在HACCP体系下生产和是否符合美国的标准进行验证，如果OASIS显示进口商没有验证批准文件，则需要进行屏幕审查，FDA将决定进口放行前是否进行抽样或审查验证证明，在这种情况下，FDA将增加抽样及审查的密度。2010年4月， FDA正式采用新的电子筛查系统保障进口食品安全。该系统称作“规范进口货物动态风险评估预测系统（Predictive Risk-Based Evaluation for Dynamic Import Compliance Targeting: 简称PREDICT系统）”。PREDICT系统会自动对FDA几百个数据库中的现有数据进行风险筛查，为相关进口货物的“自动放行”或“扣留、抽样检测”决策提供参考建议。进口食品筛查系统同时会考虑风险结构及其他相关因素。

3. 在食品安全风险分析和评估模型技术基础上制定食品标准。美国近年来比较关注食品微生物病原菌有关的风险分析，并且建立了首例食品微生物风险评价模型，即蛋和蛋制品中沙门氏菌的风险分析。美国还正在开展各种即食食品中的李氏杆菌的风险分析。在风险评估模型应用方面，目前美国有随机人群暴露剂量系统（SHEDS）、膳食暴露评价模型（DEEM）、累计总量风险评估系统（CARES）等。食品安全风险分析和评估有助于提高包括进口食品在内的食品安全事前管理。

二、我国进口食品安全管理方面的主要问题

近几年国内连续出现的瘦肉精、苏丹红、三聚氰胺等食品安全事故，直接导致了消费者对国产食品的信任感降低，在我国东南沿海省份的主要大城市出现进口食品增加，随之而来被检出不合格的进口食品批次增加。2009年我国《食品安全法》出台，第六章为食品进出口部分。2010年7月，国家质检总局又起草了《进出口食品安全管理办法（征求意见稿）》。涉及进口食品管理的主要有：（1）第4条规定，对进口食品境外生产企业实施注册管理、对向中国境内出口食品的出口商或者商实施备案管理，对进出口食品实施分类管理，对进出口食品生产经营者实施诚信管理；（2）第11条规定，对进口的高风险食品实行指定口岸入境；（3）第20条规定，进口食品的收货人应当建立食品进口和销售记录制度；（4）第21条规定，质检总局对进口食品实行风险监测制度，组织制定和实施年度进口食品安全风险监测计划。和美国相比，我国在进口食品安全管理方面存在以下问题：

（一）进口食品安全法规出台晚，有待进一步健全

美国的《2009年食品安全加强法案》是对《联邦食品药品化妆品法》的修订。该法案条款规定得非常细致，分别从预防、干预、反应三大部分阐述食品安全问题，并且对条款涉及的基本概念作了严格界定，同时指出了新法案对原来所做出的具体修订细节。我国2009年《食品安全法》强调了加强进出口食品安全管理的指导思想，但在具体操作和执行方面还需要更多的法规来配套。

（二）进口食品安全管理操作中信息沟通有待改进

就进口食品安全管理而言，美国FDA非常注重与海关的合作。为实现此目标，投入资源开发各类进口支持与操作系统，促进进口食品安全管理各部门的信息沟通与交流，从而获得快速反应能力和科学的决策结果。在促进进口食品信息共享和交流方面，美国政府积极支持并鼓励企业等机构进行投资。2010年6月，包括NSI公司（Natural Selection, Inc.）全体员工在内的企业项目发展团体因其在美国PREDICT系统开发中所做的贡献而赢得了“2010年FDA荣誉奖”。我国进口食品检验检疫信息目前主要在检验检疫部门内部以及检验检疫部门与食品相关企业之间传递，进境不合格食品信息会定期公布，但检验检疫部门与海关之间除了商检证书外，其他方面的信息共享有限，进口食品监管的电子信息化程度较低，监管效率较低。

（三）缺乏对进口食品安全管理工作的评估

2009年11月，HKTDC（香港贸发局）了美国政府问责办公室（GAO）介绍美国进口食品安全机制改进的文章。文中，GAO一方面肯定了CBP（美国海关边防总署）、FDA 和FSIS（美国农业部食品安全检验局）这些机构在确保美国进口食品安全所做出的成绩，另一方面还指出了这些机构监管中的不足，如CBP的进口监测信息不能及时传递给FDA和FSIS，FDA限制了确保食品进口商遵从其监管一致性的权威，CBP和FDA仍不能用单一的代号来识别进口商，CBP面临未完税食品管理的挑战，FDA的信息共享有限等。而我国尚没有这样的评价机制。如何来评价我国进口食品安全机制的有效性及不足值得我们有关部门思考。

（四）进口食品口岸检验检疫工作有待完善

以水产品进口为例。在美国联邦法规21 CFR Part 123中规定了进口水产品的特殊要求进口商进口水产品必须具备以下二者其一：一是所进口的水产品是来自与FDA已签署了谅解备忘录（MOU）或类似协议的国家；二是拥有且实施了书面的验证程序，以确保进口到美国的水产品按其规定所要求的程序进行加工。中国水产品企业必须首先通过国家检验检疫机构的评审，取得输美水产品HACCP验证证书，并经美国FDA备案后，才能进入美国市场。我国水产品的进出口检验，主要依据卫生部颁布的《进出境水产品检验检疫管理办法》，经检验合格的进境水产品必须取得《进境动植物检疫许可证》。检验检疫机构应当按照规定对样品进行感官、理化、微生物实验室检测，并根据进境水产品的风险程度确定具体的检测项目。口岸管理方面的差异可通过两国同期的限制食品进口的原因比较体现出来。

对上述数据比较，我们能发现，仅水产品一项，美国进口水产品的检测项目、监管内容要比我国进口水产品多，而且“进口程序不符合规定”已成为进口食品不合格的重要原因之一。因此，在进口食品检验检疫的项目和要求方面，我国还需要进一步完善相关规定，提升检测技术等。

三、强化我国进口食品安全管理的措施

第一，完善进口食品管理法规。国际食品贸易的发展使得一国的食品安全问题可能威胁到其他国家国民的健康，而进口食品的安全则直接影响我国的国民身体健康和生命安全。关于保障进口安全的超高食品标准以及检验检疫措施和程序等各种因素更多地体现在本国的国内法律法规中，并向其他贸易伙伴国通报。这种做法在许多国家存在。为此，我国也要强化有关进出口食品安全的法律法规，包括在科学的风险分析与评估技术基础上修改和颁布进口食品安全标准，强化进出口检验检疫法规等，以确保进口食品安全。

第二，加强对进口食品相关企业的管理。最重要的是要实施进口食品风险分析制度，对存在动植物疫情传播风险的进口动植物源性食品实施检疫审批制度，进口食品收货人如实登记货物流向，确保在发生不合格情况时可追溯、可召回；实行标签明示制度；所有被检出不合格的进口食品均依法作销毁、退货、标签整改、除害、改变用途等处理，确保进入消费市场的进口食品质量安全；严厉打击非法进口。国家质检总局与海关总署建立关检合作机制，联合打击非法进口食品行为。

第三，加强进口食品信息化管理。尝试实行进口食品预申报制度，加强进口食品的筛查工作。在进口食品管理方面，目前我们很多进口食品信息处理通过分散的方式进行，直接影响到对进口食品处理方式决策的时效性和准确性。所以有必要加大对进口食品筛查系统研究与开发的投资，积极推进进口食品管理信息化平台建设。

第四，推进食品安全认证制度。美国《2009年食品安全加强法案》中已经涉及了要求进口食品取得美国认可的机构签发的进口食品证书或或出口国出具的食品安全性声明。目前，国内官方之间的证书相互认可工作正在推进中，今后还应逐步推进民间的或第三方机构食品安全认证的发展。

在当前国际食品贸易迅速发展、进口食品风险日益增加的背景下，加强进口食品安全管理刻不容缓。我们要在多边贸易框架规则的允许范围内，借鉴发达国家的合理举措，依靠我们自身的力量，积极采取行动加强进口食品管理，维护我国人民的身体健康与生命安全。