环境经济政策构建绿色中国

一个大国发展需要有个魂，科学发展观就是魂；有了魂就需要有个方向，这便是可持续发展战略；有了方向就需要有行动机制去完成，这便是以科学发展观为指导，对现行的法律与体制进行的变革；而体现这一变革、贯彻这一理念的是一套新的政策。2008年春节过后，“绿色保险”、“绿色证券”两项环境经济新政策在7天内相继出台，这是自去年7月国家环保总局出台“绿色信贷”政策后出台的第二、三项环境经济政策。

推行环境经济政策就是要按照市场经济规律的要求，运用价格、税收、财政、信贷、收费、保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护协调发展的政策手段。它以内化环境成本为原则，对各类市场主体进行基于环境资源利益的调整，从而建立保护和可持续利用资源环境的激励和约束机制。与传统“外部约束”的行政手段相比，环境经济政策是一种“内在约束”力量，具有促进环保技术创新、增强市场竞争力、降低环境治理与行政监控成本等优点。国家环保总局副局长潘岳2007年曾经表示，“环境经济政策一旦推行，不仅对中国环保事业有重大意义，也为落实科学发展观与行政体制改革提供了坚实的制度支撑。”

潘岳强调，中国的现实一再说明，行政力量是不能单独解决环境问题的，建立一套完整、成熟的环境经济政策体系迫在眉睫，环保总局正和各部委携手共同完成这一规划。然而，制度建设是一个漫长艰难的过程，因为牵涉利益格局的调整，必然遭遇曲折和反复，“绿色信贷”面临的困难就是明证。所以，每出台一项新政策，并不意味着就会一帆风顺，反而可能遭遇更多的困难。但现实不容许我们等到问题解决后再开始行动，而是必须在行动中解决问题。环保总局计划在尽可能短的时间内搭起一套环境经济政策的框架，一方面为各相关方的参与和修正提供一个成型的基础，一方面让各项政策互相支持，形成合力，为节能减排，为落实科学发展观提供强有力的制度支撑。

“绿色信贷”、“绿色保险”、“绿色证券”这三项环保政策的相继出台，标志着我国环境经济政策体系建设又迈出了重要一步，是推进环境保护历史性转变的又一重要举措。构架绿色理念的环境经济政策体系，以绿色为导向的市场、社会和政府将构成绿色责任、绿色参与、绿色行政的有机主体，将构成落实科学发展观的巨大合力。惟有如此，“绿色中国”才有望实现。

绿色证券：上市公司的环保紧箍咒

2月25日，环保总局正式了《关于加强上市公司环保监管工作的指导意见》。这一绿色证券的指导意见以上市公司环保核查制度和环境信息披露制度为核心，遏制“双高”行业过度扩张，防范资本风险，并促进上市公司持续改进环境表现。此次的《意见》虽然不是完全意义上的绿色证券，但已在核心领域取得重要进展。

无论是企业还是投资者，都把利润作为重要导向，这既是企业扩大生产和社会资本投入的初衷，也是市场经济规律的体现。在这样的情形下，通过行政手段对企业融资和社会投资强行干预，既不符合法律精神，也不符合市场经济规律。惟有通过制度的建设和完善，才能在遵循市场经济规律的基础上，科学合理地规范投融资行为，促进上市公司加强资源节约、污染治理和生态保护，引导社会资本的正确投向，并保障投资者的长远利益。相比于信贷等间接融资渠道，证券作为直接融资渠道，对企业的资本筹集、扩大再生产及利润获取，有着更为重要的影响。在这一领域推行环境经济政策，可以更有力地校正企业的经济行为和发展方式，促进社会资本流向符合环境保护和可持续发展要求的领域，从而产生更大的效益。

关停并转等行政手段在我国已实行多年，虽然有力打击了违法排污企业，促进了产业结构调整和经济结构优化升级，但并不能从根本上遏制高污染高能耗企业资金的扩张冲动；流域限批和区域限批虽然将法律框架内允许的行政手段发挥到了极至，但行政手段短期性、不稳定性的先天不足，决定了高压执法的效果很难长期地保持下来。不催生制度的风暴解决不了任何问题，告别风暴走向制度，成为现实与未来赋予我们的重任。而绿色证券这一环境经济政策，正是探索环保制度建设的又一具体措施。

污染大户上市先环评

据国家环保总局副局长潘岳介绍，《关于加强上市公司环保监管工作的指导意见》要求对从事火电、钢铁、水泥、电解铝行业以及跨省经营的“双高”行业（13类重污染行业）的公司申请首发上市或再融资的，必须根据环保总局的规定进行环保核查。按照中国证监会《关于重污染行业生产经营公司IPO申请申报文件的通知》（发行监管函[2008]6号）规定，“重污染行业生产经营公司申请首次公开发行股票的，申请文件中应当提供国家环保总局的核查意见；未取得环保核查意见的，不受理申请。”据此，环保核查意见将作为证监会受理申请的必备条件之一。

潘岳说，限制污染企业过度扩张除了加大环保执法监督力度之外，还应运用成熟的市场手段，包括限制其间接融资和直接融资。对于前者，主要思路是通过鼓励并引导商业银行落实绿色信贷政策来实现；对于后者，主要是实行绿色证券政策，重点加大融资后环境监管，调控其对资本市场上融得的资金，真正用于有利于企业的绿色发展。

目前中国的资本市场环境准入机制尚未成熟，上市公司环保监管依然缺乏，导致某些“双高”企业或利用投资者资金继续扩大污染，或在成功融资后不兑现环保承诺，环境事故与环境违法行为屡屡发生。在国家宏观调控和节能减排政策不断强化的大趋势下，潜伏着较大的资本风险，并在一定程度上转嫁给投资者。例如，2007年“区域限批”后，大唐国际、华能国际、华电国际、国电电力等上市企业的股价表现都弱于市场，石化、造纸、医药等行业的股市也受到一定影响，给股民带来了投资风险。因此，加强对上市公司的环保核查，并督促上市公司履行社会责任，披露环境信息，不仅可以促进上市公司改进环境表现，更有助于保护投资者利益。

潘岳说，绿色证券政策的出台建立在环保总局近年的试点基础之上。2007年下半年,环保总局就下发了《关于进一步规范重污染行业生产经营公司申请上市或再融资环境保护核查工作的通知》，《通知》以来，环保总局已完成了对37家公司的上市环保核查，对其中10家存在严重违反环评和“三同时”制度、发生过重大污染事件、主要污染物不能稳定达标排放，以及核查过程中弄虚作假的公司，做出了不予通过或暂缓通过上市核查的决定，阻止环保不达标企业通过股市募集资金数百亿元以上。

上市公司环境信息需公开

从2007年的情况看，上市公司环保审核制度已经基本成型，下一步，就是要重点推进已上市公司的环境信息披露，加大公司上市后的环境监管。根据新出台的《意见》，环保总局一方面将向证监会及时通报并向社会公开上市公司受到环境行政处罚及其执行的情况，公开严重超标或超总量排放污染物、发生重特大污染事故以及建设项目环评严重违法的上市公司名单，由证监会按照《上市公司信息披露办法》的规定予以处理。另一方面，环保总局还将选择比较成熟的板块或行业开展上市公司环境绩效评估，编制并中国证券市场环境绩效指数及排名，为投资者、管理者提供上市公司的环境绩效信息和排名情况。

据了解，2006年的上市公司年报中，仅有50%的公司进行了环境信息披露，且绝大多数披露都是定性描述，有用的环境信息量少，一些受到环境行政处罚的公司也未及时披露，无法满足股民的需求。将于2008年5月1日正式实施的《环境信息公开办法(试行)》规定，上市公司的环境信息披露分为强制公开和自愿公开两种情形。发生可能对上市公司证券及衍生品种交易价格产生较大影响的重大事件，投资者尚未得知时，上市公司应当立即披露，说明事件的起因、目前的状态和可能产生的影响。这些重大事件包括：新公布的环境法律、法规、规章、行业政策可能对公司产生重大影响的；公司因为环境违法违规被环保部门调查或者收到刑事处罚、重大行政处罚的；公司有新、改、扩建具有重大环境影响的建设项目投资行为的；由于环境保护方面的原因，公司被有关人民政府或者有关部门决定限期治理或者停产、搬迁、关闭的；公司由于环境问题涉及重大诉讼或者主要资产被查封、扣押、冻结或者被抵押、质押的；《环境信息公开办法（试行）》规定的，并可能对上市公司证券及衍生品种交易价格产生较大影响的其他有关环境的重大事件。

潘岳指出，此次出台的绿色证券政策虽然尚不完整，但却已搭好了核心框架。环保总局将继续主动配合有关部门就相关工作程序与范围进行深入研究，争取绿色证券政策更加成熟与完善。

上市公司的经济总量和环境影响越来越大，绿色证券能否促使社会筹集的资金投向绿色企业，广大股民绿色选择的经济权益能否得到保障，上市公司能否履行环保责任，将决定着我们能否把资本市场变成推动节能减排的经济杠杆，也决定着整个环境经济政策体系建设的进度。

绿色保险：经济和环境双赢

2月18日，国家环保总局副局长潘岳向新闻界通报，国家环保总局和中国保监会联合了《关于环境污染责任保险的指导意见》，正式确立建立环境污染责任保险制度的路线图。两部门将于今年对生产、经营、储存、运输、使用危险化学品企业，易发生污染事故的石油化工企业和危险废物处置企业，特别是近年来发生重大污染事故的企业和行业开展试点工作。

推行绿色保险制度，是我国加强环境监管能力的现实需要。近几年来，从第一次关停未进行环评的投资超过千亿元的特大建设项目到圆明园听证会，再到区域限批、流域限批，大量实践证明，要解决当前的环境污染问题，不能仅仅依靠单纯的行政手段，必须采取法律、经济、技术和必要的行政手段来共同应对，而绿色保险，正是正在大力推行的环境经济政策中的重要一环。

“绿色保险”保什么？

“绿色保险”是企业就可能发生的环境事故风险在保险公司投保，一旦发生污染事故，由保险公司对污染受害者进行赔偿，企业则避免巨额赔偿的风险，污染受害者能得到迅速、有效的救济。

谈到建立“绿色保险”制度的必要性，潘岳介绍说，前不久的中央经济工作会议提出“要加快出台和实施有利于节能减排的价格、财税、金融等激励政策”，对环保部门从过分依赖行政手段向运用经济手段推进污染减排的转变提出了迫切要求。绿色保险，是继绿色信贷之后出台的第二项环境经济政策，是环保总局联合有关部门对建立环境经济政策体系的又一次探索。

潘岳介绍说，目前我国已经进入环境污染事故高发期，7555个大型重化工业项目中，81%布设在江河水域、人口密集区等环境敏感区域；45%为重大风险源，相应的防范机制却存在缺陷，导致污染事故频发，严重污染环境，危害公众健康和社会稳定。2007年国家环保总局接报处置的突发环境事件达108起，平均每两个工作日1起。污染事故发生后，由于善后处理没有机制保障，企业应该承担赔偿和恢复环境的责任往往得不到落实，污染受害人不能及时获得补偿；即使通过民事诉讼和行政调解，受害者不仅需要承担高昂的诉讼成本，而且索赔时困难重重，引发许多社会矛盾。但如果企业参加了环境污染责任保险，一旦事故发生，由保险公司及时给被害者提供赔偿，企业避免了破产，政府又减轻了财政负担，这符合三方的共同利益。

“绿色保险”的收费将与企业污染程度成正比，如果企业发生污染事故的风险极大，那么高昂的保费会压得企业不堪重负。同时，保险公司还会雇请专家，对被保险人的环境风险进行预防和控制，这种市场机制的监督作用将迫使企业降低污染程度。

“绿色保险”是国际上普遍采用的制度，而在我国才刚刚起步。国际经验证明，一个成熟的绿色保险制度，是一项经济和环境“双赢”的制度，也是一个能在更大范围调动市场力量加强环境监管的手段。此次环保总局和保监会联合的只是一个“指导意见”，并不是详细、严密的保险条款。

国家环保总局政策法规司副司长别涛介绍说，“根据国际惯例和有关法理，‘绿色保险’要赔偿的损害至少包括这几个方面：一是环境污染造成生命丧失与伤害带来的经济损失，二是污染事故造成的直接财产损失，三是污染带来的财产价值的减少，四是消除损害而采取必要措施发生的合理费用。”

分几步走，从哪里入手？

环保部门将会同保监会，在“十一五”期间初步建立环境污染责任保险制度，在重点行业和区域开展环境污染责任保险的试点示范工作，初步建立重点行业基于环境风险程度投保企业或设施目录以及污染损害赔偿标准。到2015年，基本完善环境污染责任保险制度，并在全国范围内推广，基本健全风险评估、损失评估、责任认定、事故处理、资金赔付等各项机制。

“既然这一新的环境经济政策直接指向企业的直接或潜在的环境风险，它应该在近年来发生重大污染事故的企业、行业先行试点。”潘岳说，“在操作中，我们将本着突出重点、先易后难的原则，先在包括生产、经营、储存、运输、使用危险化学品的企业，易发生污染事故的石油化工企业，危险废物处置企业试行，，其他类型的企业和行业也可自愿试行。”

国家保监会财险部副主任董波表示，从国情出发，“绿色保险”要由政府推动，最终要靠市场运作。保险公司也是企业，必须考虑经济效益，所以现阶段环境污染责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主。

潘岳介绍说，在操作层面，绿色保险将按照以下四个步骤实施:

首先是确定环境污染责任保险的法律地位，在国家和各省、市、自治区环保法律法规中增加“环境污染责任保险”条款，条件成熟的时候还将出台“环境责任保险”专门法规。

二是明确现阶段环境污染责任保险的承保标的以突发、意外事故所造成的环境污染直接损失为主。试点工作先期选择环境危害大、最易发生污染事故和损失容易确定的行业、企业和地区。

三是环保部门、保险监管部门和保险机构三方面各司其职。环保部门提出企业投保目录以及损害赔偿标准；保险公司开发环境责任险产品，合理确定责任范围，分类厘定费率；保险监管部门制定行业规范，进行市场监管。

四是环保部门与保险监管部门将建立环境事故勘查与责任认定机制、规范的理赔程序和信息公开制度。发生污染事故的企业、相关保险公司、环保部门应根据国家有关法规，公开污染事故的有关信息。在条件完善时，要探索第三方进行责任认定的机制。

企业不投保怎么办？

潘岳介绍说，美国、德国、英国、法国、瑞典等发达国家，印度、巴西等发展中国家都实行环境污染责任保险。其中，美国将环境污染责任保险作为工程保险的一部分，无论是承包商、分包商还是咨询设计商，如果涉及该险种的情况下而没有投保的，都不能取得工程合同。德国和印度都通过专门的立法，实施以强制责任保险为主的制度。这些国家取得的经验教训将为我们提供有益借鉴。

“《国务院关于保险业改革发展的若干意见》、国务院《节能减排综合性工作方案》等文件中，都提出研究建立环境污染责任保险的要求，但是我国法律目前还没有这方面的明确规定。所以，我们一方面要进一步确定环境污染责任保险的法律地位，在国家和各省市自治区环保法律法规中增加‘环境污染责任保险’条款，条件成熟时还将出台‘环境责任保险’专门法规，另一方面要采取必要的行政手段，比如针对先行试点的三大行业，具备条件的环保部门可以根据国家或地方的规定，把企业是否投保与其环评审批、‘三同时’验收、排污许可证发放等结合起来，逼着它们投保。”别涛解释道。

保险公司将如何运作？

绿色保险制度为保险公司开辟了新的业务领域，但是通过商业保险公司来经营绿色保险，需要一个较长的消化和接受过程。而在这一过程中，关键是要使政府、监管部门、保险公司、企业四方的利益都能得到体现。

“现有保险条款中，均是把污染作为除外责任。”江泰保险经纪公司经纪业务管理中心陈继杰认为，两部门出台绿色保险制度对污染大户、保险公司、受众都是一件很好的事情。因为不是传统型业务，采取商业运作的方式，还要符合市场化的要求。虽然这是一个社会效应大于经济效应的保险，但因为受众对象广，可能产生的损失比较严重，对保险公司和企业将是很大的考验。

据国家环保总局副局长潘岳介绍，目前，在世界各主要发达国家，环境污染责任保险业务和保险制度已进入较为成熟的阶段，特别是美国和法国获得很大发展，已经成为各国通过社会化途径解决环境损害赔偿问题的主要方式之一。数据表明，目前全球环境污染责任保险总保费已超过20亿美元。

对此，陈继杰认为，损失范围大，损失的勘察和赔偿困难，国家的政策、法律、法规不配套，导致我们的绿色保险意识落后于上述国家。对于这些国家已有的经验，我们可以借鉴，但不能照搬，我国必须结合我们的社会、人文及政府的管理能力制定适合我们自己的保险机制。

绿色信贷：任重而道远

经过半年的推进，绿色信贷取得了阶段性、局部性成果，但与预期目标相比还有不小的距离，大面积推进还面临着不少制度性和技术性的困难。环保总局希望能够和各金融部门继续通力合作，为建立成熟的绿色信贷机制而努力。

国家环保总局副局长潘岳介绍说，2007年7月，环保总局、人民银行、银监会联合了《关于落实环保政策法规防范信贷风险的意见》，标志着绿色信贷这一经济手段全面进入到我国污染减排的主战场。政策后，得到了大部分地区金融系统和环保部门的回应。其中，江苏、浙江、河南、黑龙江、陕西、山西、青海、深圳、宁波、沈阳、西安等20多个省市的环保部门与所在地的金融监管机构，联合出台了有关绿色信贷的实施方案和具体细则。

潘岳说，“绿色信贷”出台后第一批遭遇信贷限制的是部分被国家环保总局流域限批的环境违规企业。中国银监会2007年11月向各商业银行转发了因未履行环评审批手续、不执行“三同时”、超标排污、使用淘汰类生产工艺等环境违法行为被国家环保总局处罚的38家违法企业名单和流域限批的地方及相关企业名单，有12家企业在申请贷款方面受到了当地金融机构的限制。如安徽省蚌埠九采罗化工有限公司、蚌埠海川化工有限公司、黑龙江大庆春江有限公司、山西省襄汾县星源集团焦化有限公司、山西新绛县双人药业有限公司、山西晋韵钢铁有限公司、兰州九州乳液有限公司的贷款业务被停止；安徽运漕酒厂、铜陵铜官山化工有限公司不仅被停止了新的贷款，还被收回先前的贷款。

潘岳说，一些省份的金融机构积极支持环境执法，对国家环保总局处罚的企业采取了严格的停贷限贷措施，值得赞赏。如山西省金融机构停止了对襄汾县星源集团焦化有限公司、山西新绛县双人药业有限公司、山西丰喜肥业（集团）股份有限公司临猗分公司、山西晋韵钢铁有限公司4 家企业的贷款，共计6170万元；四川攀枝花商业银行减少对川投化工公司黄磷厂、四川省卓越投资有限公司、鼎金焦化有限责任公司等3家企业的授信额度达 4.4亿元，其中，城市商业银行停止对这3家企业的贷款达3亿元。安徽省金融机构对运漕酒厂、铜陵铜官山化工有限公司停止了贷款，还分别收回其已发放贷款 1250万元和500万元。

此外，部分地区政府也推动了绿色信贷的实施。2007年，江苏省江阴市对污染严重企业否决申请贷款超过10亿元，并收回已向这些企业发放的银行贷款超过2亿元。浙江省湖州市对该市重点污染企业进行排查，共涉及银行贷款 15.7亿元，由贷款银行督促其限期整改实现达标排放，否则收回贷款，其中有35家企业因环保不达标退出贷款行列，涉及贷款金额2.14亿余元。广东省银行系统（除深圳以外）根据环保系统提供的环保违法信息，向7家企业限贷4亿元。深圳特区进行了对污染企业和金融机构的“双约束”，不仅对深圳统信电子有限公司等5家环保违法企业停止了1.377亿的贷款申请；金融监管机构还对向环保违法企业发放贷款的两家银行进行了处罚。

潘岳表示，中央金融监管部门和部分金融机构的大力支持是绿色信贷政策得以启动推行的重要因素。银监会相继于2007年7月和11月了《关于防范和控制耗能高污染行业贷款风险的通知》和《节能减排授信工作指导意见》，要求各银行业金融机构积极配合环保部门，认真执行国家控制“两高”项目的产业政策和准入条件，并根据借款项目对环境影响的程度大小，按ABC三类，实行分类管理。

商业银行中，中国工商银行于去年9月率先出台了《关于推进“绿色信贷”建设的意见》，提出要建立信贷的“环保一票否决制”，对不符合环保政策的项目不发放贷款，对列入“区域限批”、“流域限批”地区的企业和项目，在解限前暂停一切形式的信贷支持等要求。工商银行系统对法人客户进行了“环保信息标识”，初步形成了客户环保风险数据库。工行现有贷款余额的近6万户法人客户中，已有约4.7万户录入了环保信息标识。

潘岳强调，我们要清醒地认识到，绿色信贷目前只是取得了局部性、阶段性的成果，与预期的目标相比还有不小的距离。主要原因是还有一些省份和金融机构，并没有实行实质性的绿色信贷政策；即使实行了，也只停留在表面阶段。这一方面固然是因为绿色信贷只是刚刚起步，还面临着认识、基础和信息等多重制约；另一方面更是因为，高污染高能耗行业由于得到一些地方的政策保护，还有利可图，有些甚至是短期的暴利行业，因而很难大幅度削减信贷规模。改变这一现状，需要全局性的艰苦努力。

潘岳指出，除了体制原因，绿色信贷政策的推进还存在四个技术难题：一是相当多的中小型污染企业采取民间融资或者自筹资金，基本上不向金融机构贷款。绿色信贷对这些量大面广的污染企业尚不能发挥制约作用。二是信息沟通机制和有效性有待完善。一些地方环保部门的企业环境违法信息针对性不强、时效性不够，不能适应银行审查信贷申请的具体需要，影响绿色信贷执行效果；同时，商业银行还不能提供使用环境信息的反馈情况，没有真正做到数据共享；商业银行缺乏绿色信贷的专门人员、机构及制度，信贷工作人员对环保法律法规、政策了解不足，制约了绿色信贷深入。三是“绿色信贷”的标准多为综合性、原则性的，缺少具体的绿色信贷指导目录、环境风险评级标准等，商业银行难以制定相关的监管措施及内部实施细则，降低了 “绿色信贷”措施的可操作性。四是缺少推进绿色信贷的激励机制，对于环境保护做得好的企业缺少鼓励性经济扶持政策，不能有效吸引银行业支持环保项目。

潘岳表示，环保总局将从三个方面来应对这些问题：

一是进一步完善环保与金融部门的信息沟通和共享机制。环保总局已经与银监会签订两部门的“信息交流与共享协议”，首次建立国家环保部门与宏观经济部门的信息共享机制。我们强烈希望地方各级环保和金融部门也尽快建立适合当地情况的信息沟通机制，通过联席会议、信息平台等方式，规范信息通报格式，加强相关从业人员的环保培训。

二是要加强对商业银行和政策性银行的信贷指导。充分借鉴国际上比较成熟的环保信贷准则――国际金融公司提出的“赤道原则”及其主要行业的环境、健康和安全指南，制定出适合我国国情的绿色信贷指导目录、污染行业信贷指南，既引导银行投资环境友好的产业和项目，又限制对污染环境破坏生态项目的信贷。要研究划分企业环境违法和环境风险等级，更好地为银行评贷审贷提供支持。

三是加快环境经济政策制定，与环保信贷政策形成合力。按照建立科学发展的机制要求，继续加快研究环境税、生态补偿、绿色证券、绿色贸易、环境污染责任保险等环境经济政策，创造绿色信贷“生根发芽”的政策环境，以经济利益杠杆调节企业环境行为，遏制我国经济增长过高的环境代价，为落实科学发展观提供坚实的制度支撑。

一套成熟完善的环境经济政策体系就是科学发展观的重要制度安排；绿色信贷政策则是建立这个体系迈出的第一步。它走的好不好，直接关系着绿色保险、绿色证券等其他政策的实施，进而直接影响整个环境经济政策体系建立的速度和质量。绿色信贷遭遇到的障碍，说明了改变现行格局和规则的困难，给政策推行者提出了更严峻的考验。

潘岳最后表示，环境经济政策的探索与实践越来越涉及多方面利益，因而越加艰难。整个体系的建成，还有大量的工作要做，需要各个经济主管部门以及社会各界的支持。接下来，环保总局将继续与相关部门联手加紧研究绿色贸易、绿色税收、区域流域环境补偿机制、排污权交易等政策，最终形成完整的中国环境经济政策体系，为落实科学发展观、建设生态文明打好坚实的制度基础。