我国能源海外直接投资政治风险法律防范

提要目前，我国海外投资尤其是能源的海外直接投资发展势头迅猛，而海外投资保护法制又很不完善，我国的能源投资者缺乏足够的投资安全感，所以制定我国的官方海外投资保险法律，设立海外投资保险机构，尤其是加强对于能源方面的规制、规范和保护，已是我国对外投资现状与趋势的必然要求。

关键词：能源投资；政治风险；法律防范

中图分类号：D9文献标识码：A

一、我国能源海外直接投资面临的政治风险新类型

（一）东道国政府的政策、法律变动频繁。东道国国内政策、法律变动频繁，将会产生很大的不确定性，使我国能源投资企业遭受不可预见的损失。

东道国政策、法律频繁变动原因有：一是东道国法制落后，法律机制不完善。能源投资区大都是长期动乱的发展中国家，特别是中东，被称为全球的“火药桶”。拉美地区和非洲的政局虽然相对稳定，但长期缺乏法制文化，法律机制不完善。在这样的背景下，东道国政府普遍漠视法律的稳定性，或为了一些利益甘愿牺牲法律的权威，导致政策、法律频繁变动；二是经济基础变革迅速。第三次科技革命以来，能源投资区东道国抓住历史机遇，依靠能源贸易所得发展国内经济，经常要改变、撤销一些不适合国内经济的政策、法律；三是保护本国能源利益的需要。当能源投资者的投资与东道国国家利益的目标不相一致时，东道国无法暴力夺回能源利益，就会隐性的动用外汇、财政、经济保护主义等政策，甚至频繁修改法律来限制能源投资者在本国的投资收益。

（二）间接征收。间接征收，是指东道国政府并不公开宣布征收跨国公司的有形财产，而是以种种措施阻碍外国投资者对投资资产的有效控制、使用，从而达到使外国投资者的股东权力受到很大程度限制的行为。即征收不仅包括直接剥夺财产所有权，还包括对外国人“使用、占有和处置财产的无理干涉”，从而使所有权人在干涉开始后的合理时期内不能使用、占有和处置该财产。

（三）东道国政局动荡，恐怖活动频发。东道国政府经常性的更迭或重组、恐怖袭击、民族冲突争斗将会使外国投资者在东道国的投资增加许多不确定性的因素，投资政治环境恶化也会使能源企业面临许多不确定的政治风险。世界上大量的石油、天然气储藏分布区是长期国家纷争和民族矛盾多发区，而且纷争和矛盾产生的原因也恰恰是为了争夺石油等重要战略资源的控制权。另外，恐怖袭击也愈演愈烈，中东地区一直是恐怖袭击的多发地，中亚和俄罗斯的恐怖活动也一时间难以消灭，再加上海盗的骚扰，国内敌对势力对能源投资的破坏，对投资人员的迫害等，将会使能源企业在东道国的投资经营风险重重。矿产资源投资一般地处偏僻区域，政府疏于防护，极易成为或地方武装势力攻击的对象。事实上恐怖袭击已经成为我国对外投资企业人员安全的最主要威胁。一些国家民族众多，党派林立，同时对民族问题又无法得到有效的处理，能源收益分配不均，最容易在国内产生一些对政府不满的利益团体、武装团体，为重新分配能源收益连年争斗。同时，这些国家的政治体制也不健全，政府威信不高，应对突发事件能力比较弱，政策漏洞百出，且无法得到有效执行。

（四）政府毁约和外汇风险

1、政府毁约。政治风险中的政府毁约风险主要是指东道国政府单方面撕毁其与能源投资者签订的投资协议、特许协议，或者收回其已经对投资者做出的承诺。

能源企业在东道国投资，主要是与东道国签订能源特许协议，即企业向东道国支付一定的对价后，取得东道国对于其开采和利用本国能源的特别许可。取得特许后，能源企业就可以在东道国投资。如果东道国单方面违反特许协议的内容，或单方面撕毁特许协议，收回投资者在东道国开采、利用本国能源的权利，就会对投资者造成很大的损失，这种毁约的可能性使企业面临着毁灭性的打击。对特许协议的毁约经常与征收相关联，东道国一般都是通过毁约来达到征收的目的。

2、限制汇兑。限制汇兑又称不能自由兑换的风险，是指东道国政府基于某种理由禁止或者限制能源投资者将其在东道国的投资本金、投资收益等资产自由兑换成本国货币或其他国家货币汇出东道国的风险。许多“富矿区”国家面临着长期国际收支平衡问题，一旦国内金融局势发生变动，就会限制或禁止投资者将其投资本金、投资收益兑换成可自由兑换货币或本国货币汇出东道国，以此来稳定东道国的收支平衡。

（五）来自大国的政治压力和国际组织的一致行动

1、来自大国的政治压力。第三大国为了保持其在东道国的能源垄断利益，防止外国能源企业去“抢油”，威胁、利诱、甚至左右东道国的政策，致使我国能源企业的正常经营受到一定的负面影响，同时第三大国利用某种手段，把东道国政府变成听命于自己的政府，使东道国的能源政策演变为自己的能源政策。如，中亚地区在美国的诱导下，频繁爆发“”，政局极度不稳定，宗教极端势力和恐怖组织活动频繁，这势必使我国能源企业在这些地区的投资产生一定的风险。

2、国际组织的一致行动。国际组织，例如石油输出国组织（以下简称欧佩克）的一致行动也会对我国能源企业的投资产生负面影响：一方面欧佩克通过控制石油的生产量来控制国际油价，使我国能源企业在东道国的投资受到一定的价格风险；另一方面欧佩克积极扩大成员国的范围，扩大石油的控制权，使我国能源企业在东道国的投资受到一定的挤压。

二、我国能源海外直接投资政治风险的法律防范措施

（一）通过完善国内法防范我国能源海外直接投资政治风险

1、创立完善有关能源海外投资的专门法律和制度。将能源海外投资战略以法律的形式确定下来，确保其权威性、稳定性；并根据国内外的各种形势适时重新评估；通过政策、指导等形式合理引导能源企业的投资方向。能源企业在海外投资，动辄需要几十亿美元的巨资，风险非常大，企业遭受政治风险后，往往面临的是毁灭性的打击。国家鼓励能源企业“走出去”，不仅需要明确能源海外投资战略，合理引导能源企业投资方向、尽快完善我国海外投资保险制度，而且需要国家对能源企业化解政治风险所需资金上的支持。如果能源企业遭受政治风险后，可以考虑就化解政治风险所需的资金专项融资，就政治风险建立风险基金，避免能源企业因政治风险而停产停业，甚至破产倒闭，带来更大的损失，对能源企业注入新鲜的血液，使其有能力来承受暂时的流动性困境。

2、尽快完善我国海外投资保险制度。中国的海外投资保险还处在刚刚起步阶段，与其他主要投资国家相比，海外投资保险制度还不够完善。一是参保费率较高。我国出口信用保险平均费率基本上在0.8%～1%之间，对东欧、南美、非洲等风险较大的国家和地区，平均费率高达2%，较高的保险费率使得大部分投资企业望而却步。二是参保门槛较高。中国信保的审批程序较为复杂，实际操作中的投保门槛比较高，中小企业参保比较困难。由于这些原因，再加上我国企业的风险意识仍然不高，导致我国海外投资的参保率普遍不高。

3、建立能源海外投资政治风险评估和预警机制。我国对外直接投资有40%集中在发展中国家，还有一些集中在一些或政局不稳、或连年战乱、或种族冲突不断的国家，我们尤其需要一个专门的海外投资评估机构，对拟投资东道国进行全方位的、科学权威的风险评估，分析判定有关目标国的总体政治形势，据以筛选相对适宜的东道国。客观风险评估主要是从宏观方面对东道国政府目前的能力、政治风险的类别及稳定程度进行调查分析，以确定风险程度。评估的重点是有关导致商务环境突然变化的政治力量和政治因素，即政府对外国公司的政策，以往的政府类型、党派结构和各党派的政治实力及其政治观念，政策的历史走向和政策形成的公共选择程序，有可能取代执政者的政治势力，东道国政府与我国政府关系等。海外投资风险评估是一项专业性和技术性要求很高的工作，仅靠投资企业自身力量是很难完成的，而通过公立或私立方式建立专业的海外投资风险评估机构，是解决这一难题的有效途径。

2005年12月中国出口信用保险公司在人民大会堂了我国首份《国家风险分析报告（2005）》，首次以中国视角对全球60个国家和地区的基本情况、内政、社会安全、地缘政治、外交关系、经济状况、投资环境和双边贸易等重要方面进行了透彻分析、客观评估及合理预测，并据此对其政治风险做出整体评价和风险评级。此外，《报告》还从企业角度，全面、客观地展现了我国企业出口和投资所面临的国际环境，并提示有关风险点。中国出口信用保险公司在这方面的努力有助于建立起具有中国特色的政治风险“晴雨表”和政治风险评级体系，填补了我国在政治风险分析和评级方面的空白。

（二）有效利用国际法防范我国能源海外直接投资政治风险

1、积极与能源生产大国签订双边投资保护协定。双边投资保护协定是资本输出国和东道国之间签订的，以鼓励、保护、促进两国间投资活动的条约、共识。通过签订保护协议，我国能源企业海外投资遭受政治风险后，可以与东道国友好协商解决，也可以向东道国法院提讼，还可以选择将该争端提交专设的仲裁庭，争取自己的合法权益。投资争端的解决涉及到外交保护的问题：东道国不愿意看到外国政府介入自己的经济管理事务，特别是在没有签订任何双边投资保护协定的国家之间，在用尽当地救济之前，母国政府的外交保护很容易激起东道国政府的反感情绪，不利于投资争端的解决，尤其是因为政治风险而产生的投资争端，经常能激起东道国的民族主义。

2、充分利用《多边投资担保机构公约》防范政治风险。多边投资担保方案的最大优点就在于它对合格的投保者的国籍要求较为宽松，只要具有成员国国籍就行了。这样，一方面避免因投资者国籍的不同而无法投保的困难；另一方面简化了众多投资者投保的手续，节省了费用。

MIGA有利于投资者与东道国之间投资争端的非政治性解决，避免或减少了投资者与东道国之间的正面冲突，也在一定程度上排除了投资者母国与东道国发生投资争端的可能性，起到了一种缓冲器的作用。同时，减少了母国使用外交保护的机会，客观上促进了国家之间的交流和国际投资的发展。

MIGA的政治风险赔偿制度在实践中加强了对东道国的约束力，对外资在东道国可能遇到的各种政治风险起到了多重预防作用。作为发达国家与发展中国家互相博弈的产物，MIGA还有很多不完善的地方，需要加以完善。我国可以借鉴MIGA的成功经验，扬长避短，把保护投资者的条款规定在双边投资保护协定中，同时，发展我国自己的海外保险制度，或专门就能源投资做出特殊的安排。

3、有效利用《解决国家与他国国民间投资争端公约》解决能源投资争端。我国能源企业应当重视ICSID的重要性和权威性。把因政治风险遇到的争端提交ICSID处理，一方面使投资争端以非政治的方式得到解决；另一方面能使仲裁裁决获得更大程度上的执行力。与此同时，我国政府也应当在签订双边投资协定时，把ICSID作为一个解决投资争端的常用机制，支持能源投资者参与ICSID解决争端的各项活动。可以想象，随着国际投资活动的发展，将会有越来越多的发展中国家直接在其外资法和双边投资协定中直接规定将国内的投资争端提交ICSID处理。

（作者单位：河北经贸大学研究生学院）

主要参考文献：

[1]黄进主编.中国能源安全问题研究.武汉：武汉大学出版社，2008.

[2]白远.石油矿产业对外投资风险：理论与成因.国际经济合作，2008.1.

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