完善我国能源政策的对策

摘要：改革开放30多年来，我国经济持续快速增长，但经济增长的能源依赖性强制约了经济的持续发展。适度的能源政策能够加快经济增长方式转变的步伐。我国能源政策存在的问题主要有：较多运用行政手段、经济手段不足，区域能源政策趋同、忽略区域能源特征，能源政策间存在非一致性，能源政策效果不明显、未达到预期目标等。应进一步完善能源政策，包括选择适度的行政力度、多运用市场化手段，鼓励制定具有区域特色的能源政策，构建系统的能源政策体系，加大能源产学研合作激励力度，对能源政策适时进行效果评估。

关键词：能源；政策；经济增长方式

中图分类号：F124.5 文献标识码：A

文章编号：1007-7685（2013）02-0056-04

长期以来，我国粗放型的经济增长方式决定了庞大的能源需求。传统观念认为，资源可随意替代、无约束，而现实中能源作为一种重要的资源，是生产中必不可少的要素，由于其特殊属性不可能实现任意替代，能源供给约束使能源依赖型经济不能肆无忌惮地增长。为实现能源的最优利用，政府应积极制定相应的政策，处理好经济增长过程中能源的可持续发展问题。

一、现阶段我国的能源政策

目前，我国根据经济发展的需要、国际能源趋势以及国内能源存量制定相应的能源政策，已有的政策包括能源价格、节能技术激励、税费减免补贴、排污收费、环境政策等。能源政策按照不同的标准有不同的分类，同一能源政策可以归入不同政策类型，如排污收费可以归入行政政策和限制性政策。

（一）直接政策与间接政策

按照政策的作用对象不同，可将能源政策分为直接政策和间接政策。直接政策指针对能源制定的政策，如对稀缺资源实行配额供给制度、能源价格限制等；间接政策指通过对能源使用主体行为或上下游生产制定的政策，如对生产企业的节能减排、鼓励提升技术效率、能源配套设施支持等。直接政策直接作用于能源，对能源市场产生影响，易导致价格偏离市场均衡。间接政策通过规范使用者的行为来达到能源调控的目的，在某些行业强制性规定生产商必须生产一定量的超标准产品，对积极配合政府能源导向的企业给予资金扶持。

（二）限制性政策与激励性政策

按照作用方向划分，能源政策可分为限制性政策和激励性政策。限制性政策告诉使用者“不能做什么”、要适可而止；激励性政策则告诉能源使用者“要往什么方向发展”。能源政策应该“宽严有度”，在粗放型经济增长方式下，过于宽松的政策会导致能源利用效率的持续下降；在集约型经济增长方式下，过于严格的政策则可能阻碍技术进步所带来的增长效应。限制性政策与激励性政策分别代表严格和宽松的政策，限制性能源政策要足够严格才有约束力，而激励性政策则要宽松才能够使得企业有发挥的空间。在粗放型经济增长方式下，需要限制性能源政策的力度越大，在集约型经济增长方式下，激励性能源政策的效率会更高。目前，我国能源政策具有向激励性政策转变的趋势，这受到我国工业生产技术水平提高、能源多样化发展等因素影响。

（三）经济政策、社会政策与行政政策

按照作用机理划分，能源政策可分为经济政策、社会政策和行政政策。能源经济政策针对能源的价格、数量、能源市场进入及退出等进行调控，是通过经济机制作用于各行业中使用的能源，表现为政府调控能源市场的发展。能源社会政策指从社会整体角度出发，政府利用税费等措施进行调节。能源行政政策指政府管理机构通过相应的能源行政法规、规章制度对能源使用进行调节。三种能源政策考虑的侧重点不同。

二、能源政策对经济增长的作用机理

对于生产企业来说，选择何种能源要素取决于其所带来的净效益大小。在市场经济自我调节失灵以及政府制度不完善的背景下，存在着生产企业采用粗放型能源投入比集约型能源投入效益高的情况，势必使得更多的生产企业产生“适应性预期”，不断加入粗放型生产的队伍中，形成羊群效应。长期看，这种行为将带来恶性循环，严重影响社会福利和技术进步。

能源政策对经济增长影响的作用链条是：能源政策——企业预期——生产投入——产出效益——带动效应——经济增长方式。以太阳能为例，从太阳能资源总量角度看，我国绝大部分地区都适合太阳能的开发利用。太阳能作为一种可再生资源，已被世界各国作为战略性替代资源开发重点。我国从2009年以来密集出台太阳能新能源的发展扶持政策，太阳能产业链的上下游企业受到政策利好信息的引导，在产业链条的各个环节投入大量人力物力。利用太阳能的最佳方式是光伏转换，多数光伏生产企业调整发展预期，“十一五”期间大量企业投入到光伏产品的生产中，但一些企业的过度乐观预期以及急于回收投资的心理，使得光伏产业仅是量的增长，已面临产能过剩问题。

按照经济增长方式转变过程中政府的参与力度可将其转变过程分为温和型转变、综合型转变和强制型转变三个层次。政府采取激励性能源政策推动经济增长方式转变为温和型转变，采取限制性能源政策与激励性能源政策结合推动经济增长方式转变为综合型转变，采用限制性能源政策、强制推行新能源的经济增长方式转变路径属于强制型转变。（见图1）

在每一层次，经济增长方式转变路径与政府能源政策力度存在均衡交点，若政府能源政策力度偏离均衡点，则会导致经济增长方式转变偏离原路径，走向其他路径，甚至偏离经济增长方式转变的目标。长期以来，我国缺乏经济增长方式转变的有效机制，经济增长方式转变进程缓慢，处于“试水”阶段，不能摒弃对传统资源的依赖。因此，前期转变路径属于温和型转变。在温和型转变区域，需要宽松的能源政策配合，若采用较为严格的能源政策，则会导致经济增长方式转变路径向其他区域偏离或者走弯路。目前，随着传统能源带来的问题越来越突出，环境成本越来越高，为了实现可持续发展，需要对某些能源采用严格的能源政策，逐渐放弃影响可持续发展的粗放型能源利用方式。在这一理论基础上，现阶段经济增长方式转变路径应该选择严格政策与激励性政策结合使用的综合型转变路径，引导各产业提高能源使用效率，激励技术创新。

三、我国能源政策存在的问题

（一）较多运用行政手段，经济手段不足

从目前我国的能源政策看，政府既是政策的制定者又是监督者、执行者，既干预能源的供给又干预能源的需求。我国出台的限制性能源政策多以行政命令形式为主，如环保法律法规中对企业排污的限制、水资源管理制度的“三条红线”、土地资源开发的限制性政策等，但实践中却存在“强手段”与“弱执行力”的矛盾，使得能源政策见效不显著。激励性能源政策则以财政补贴方式为主，过度的引导政策使得生产企业蜂拥而上。综合看，我国的能源政策行政引导力度过强，忽略了能源市场自我调节功能的发挥。

（二）区域能源政策趋同，忽略区域能源特征

我国的煤炭资源和陆地风能主要集中在北部地区，水能资源南多北少，而2/3的能源需求在东、中部地区。能源分布的区域性使得各区域的能源政策有所不同。目前的能源政策具有“一刀切”的特点，各地区发展能源产业具有趋同性，而忽略了本地区的能源特征。如，河北省能源消耗总量的90%是煤炭，但70%的煤炭能源是从省外调入，而该省太阳能、风能、生物质能等清洁能源相对丰富，受运输条件、技术条件等影响，一直未能高效率利用。针对这一问题，该区域的能源政策可以鼓励清洁能源技术研发、能源运输等为主，解决能源开发中存在的瓶颈问题，而不是一味采用与其他区域一致的能源政策。

（三）能源政策间存在非一致性

能源政策间的非一致性主要来自于部门问的不协调。能源政策往往涉及资源、产业、环保、生态等部门，与产业政策、环保政策等密切相关。某一能源政策可能是针对另外一种能源带来的环境问题，但这一能源政策由于事前欠缺研究、规划，最终导致其他问题的出现。如此循环，最终能源政策仍不能从根本上解决能源问题。

（四）能源政策效果不明显，未达到预期目标

我国为促进能源节约，制定了相关的能源政策，督促生产企业提高生产能力、减少能源浪费与污染。从目前的实施情况看，不论是直接政策还是间接政策效果都不明显，能源政策导向功能未充分体现出来。如，税收政策，国家制定相关能源税收政策的目的是为了促进企业节约能源，但目前税收调控能源价格促进能源节约、节能投资、使用清洁能源到目标实现还有一定距离，与国家的能源战略匹配程度不高。再如，我国虽鼓励清洁能源、战略性新能源的研发投入，但在这一激励性政策的引导下，产学研合作成果依然较少。

四、完善能源政策的对策建议

（一）把握适度的行政力度，多运用市场化手段

当前，我国能源政策进入了一个新的阶段，政策导向为鼓励节约能源、使用绿色能源。新能源的市场发展前景需要靠企业自我挖掘，过度的行政手段会对企业的正确预期产生干扰。行政式能源市场化政策可适当放松，制定多样化的能源政策，从多个角度发挥其作用。

（二）鼓励制定具有地域特色的能源政策

国家可出台宏观调控层面的能源政策，如能源价格、能源法律法规等。而对于需要根据地域发展情况、能源分布特色制定的政策，则可由各地区视情况制定，但为避免各地区忽视社会整体福利，国家可以制定能源的原则性条款，如环境保护条款、清洁能源优先发展条款等。

（三）构建系统的能源政策体系

我国能源政策具有一定被动性，往往是到问题出现时才出台政策，这容易导致能源政策间的不一致。为了促进政府管理部门合作制定能源政策，保持部门间政策的一致，需要构建完整的能源政策体系。随着全球能源需求的不断增加和能源价格的不断上涨，欧盟能源政策的一体化色彩不断加强，推动其新能源政策的因素是供给安全、环境和竞争力。我国构建能源政策体系从根本上说也离不开能源安全、环境、经济发展等三大因素，为保证能源利用的可持续发展，构建能源政策体系需要注意科学合理性。

（四）加大能源产学研合作激励力度

新能源的推广使用需要成套技术支持，相对于后期投入生产来说，前期的研发投入成本巨大，普通企业无法承受或独自承担。这方面可以借鉴发达国家的做法。如，澳大利亚将清洁能源的开发、研究作为优先项目，政府加大了对清洁能源的研发投入，作为对后续清洁能源项目的支持。我国推广新能源替代传统非绿色能源，除了财政补贴、税收优惠等激励性政策外，可间接通过前期技术研发支持等政策引导能源发展方向。

（五）对能源政策适时进行绩效评估

能源政策在一定时期是不变的，但从长期来看是动态发展的。每一时期能源需求和能源供给不同，为调节能源市场，适应经济增长方式转变，政府政策应作出相应的变化，与经济增长方式转变相适应。上一时期能源政策效果如何需要进行评估，作为下一时期是否采取这一系列能源政策的依据。

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