中国失业保险制度存在的问题及其改革方向

一、中国失业保险制度的基本态势与发展趋势

近年来，中国失业保险基金增长迅速。从1999年的累积结余160亿激增至2009年的1524亿，10年增长了近10倍，年均增长率近20%；即使在2008年国际金融危机肆虐、全球失业保险基金面临巨大压力、中国新增失业人员2500万人、占全球新增5000万人的一半的极端形势下，失业保险基金仍保持着快速增长，2008和2009两年净增了545亿元，占全部滚存结余的1/3。

分析失业保险基金激增的原因，有以下三个方面：

（一）失业保险基金增长迅速，受益人数下降较快

2004―2009年间，失业保险基金的增长幅度，从386亿元增加到1524亿元，缴费人数从1.06亿人仅增加到1.27亿人，而受益人数则持续下降，从754万人下降484万人。但此间养老保险、城镇医疗、工伤和生育等其他四险覆盖率均明显增长。

（二）事业单位纳入失业保险制度，形成隐性转移支付

事业单位参保之后形成的稳性转移支付，是导致失业保险基金增长的主要原因之一。事业单位失业几率几乎为零，而其参保人数占全部参保人数的20%，缴费收入占当年缴费总收入的10%，缴费贡献率占目前失业保险基金历年累计结余27%。

（三）未来城镇登记失业率不会超过4.3%，失业保险基金必将不断膨胀

过去9年城镇登记失业率平均为4.1%，在金融危机最为深重的2008和2009年，城镇登记失业率分别仅为4.2%和4.3%；鉴于此，未来城镇登记失业率将难以超过4.3%。如果按4.1%这个城镇登记失业率来推算的话，失业保险基金规模不断增长将没有任何悬念。

在可预见的未来，由于失业保险覆盖面不断扩大，失业保险基金必将继续不断膨胀下去。2008年末全国就业人员77480万人，参保人员1.24亿人，覆盖率为16%。城镇单位就业人员覆盖面似已实现应保尽保，扩面余地不是很大；而从“二产”就业农民工数量来看，还有较大的扩面余地，且制度门槛应适当降低。1997年东亚金融危机和2008年全球金融危机的经验显示，中国失业保险实现覆盖就业人口的27―32%是可行的，覆盖人口至少应为2.1―2.5亿人。

二、中国失业保险制度改革的政策选择

针对上述基本态势和发展趋势，如何看待失业保险制度和失业保险基金管理体制改革的政策选择，笔者提出如下看法。

（一）政策选择之一：适当上调失业金替代率

中国失业金水平通常为当地最低工资的60―80%之间，2006年全国平均失业保险待遇为300元，而当年城镇在岗职工月均工资为1769元，即失业保险金替代率为17%。中国失业金替代率总体水平呈下降趋势，例如北京1999年为30%，2009年下降到17%。与欧美国家相比，中国失业保险金替代率确实显得低了一些，还有较大上调空间。

（二）政策选择之二：扩大覆盖面以提高制度的“瞄准率”

自1999年实施《失业保险条例》以来，其受益人数量曲线呈抛物线状，从2004年最高点持续下降，包括金融危机最为深重的2007和2008年仍连年走低，到2009年创下最低点；而城镇登记失业率曲线呈反向发展，略微上扬。两条曲线发展趋势形成一个“剪刀口”，且有逐年扩大的趋向，导致一方面城镇登记失业人数居高不下，而另一方面则受益人数量不断下降，显示中国失业保险的“瞄准率”出现了严重偏差。今后，失业保险的受益对象应重点“瞄准”进城务工的有雇主的农民工群体和城镇有雇主的就业群体，为此，必须改善失业保险统筹单位的激励机制，改革地方失业保险经办机构的评价标准，防止失业保险制度的财务指标的锦标主义，防止对失业保险基金增长的盲目崇拜。

（三）政策选择之三：设立延长失业金期限的三条“红线”

我国依据失业人员失业累计缴费期限的不同，领取失业保险金的期限分别设定为12个月、18个月和24个月。与欧盟国家的缴费期限和待遇期限相比，与一些同等发展水平的发展中国家相比，中国失业保险的待遇期限显得太低，还有一定的放宽空间。建议：

第一，为“总失业率”设定一条失业金自动延期的红线。中央政府可定期制定一个统一的参考红线，各省级政府根据省情予以调整，达到某个失业率红线之后，延长失业金期限的程序便自动启动。

第二，为“参保失业率”设定一条失业金自动延期的红线。有两个思路：一是由中央政府定期公布统一的百分比作为各省的参考，由地方政府根据其经济发展水平另行制定各自的红线，报中央政府核准审批；一是由各省以过去若干年的平均“参保失业率”为基数，当上升幅度达到某个规定的比例时，该省便自动进入延长失业金待遇期的程序。

第三，为“失业受益率”设定一条红线。可以授权地方政府，在失业保险基金累计余额较多的地区，当受益率下降到一定程度时，经过上级政府批准之后可在某些系数上做一定调整。

（四）政策选择之四：建立失业保险费率调节机制

调整失业保险费率的做法，包括：事业单位可视为失业保险基金的一个“收入调节阀”；失业保险费应建立自动调节机制；建立失业保险基金“自动调节机制”的核心是失业保险的责任主体应从中央政府下沉到省级政府（此问题将在下一篇调研报告《欧美失业保险基金的改革潮流与中国的顺应》中详细论述）。

（五）政策选择之五：适当扩大失业保险基金促进就业和预防失业的功能

适当扩大失业保险基金运用范围，对困难企业给予岗位补贴，对特困群体进行职业培训补贴，创造公益性岗位等等，均应视为失业保险基金发挥促进就业和预防失业的重要举措。

借鉴金融危机中各国的做法和国际惯例，扩大失业保险基金支出范围的选择：一是对已经失去工作并自主创业的参保人，可以设立一个“自雇人员创业补贴”。二是对自愿到基层社区担任社会工作者的参保人，可设立一个“社区工作者津贴”。三是对登记失业的参保人和刚毕业的大学生，可设立“绿色岗位补贴”。四是对大学应届毕业生可设立不同类型的促进就业补贴，鼓励大学生自主创业。五是对16―24岁青年人可设立类似“青年促进就业计划”之类的青年计划。六是对已经失去领取失业金资格但还未重新就业的失业人员，可授权地方政府在特殊时期建立“延伸失业金制度”。

三、中国失业保险制度的改革构想

中国失业保险制度的改革构想主要有两点：

（一）调整失业保险制度的责任主体：省级政府应为责任主体

失业保险基金投资管理主体和失业保险制度运行主体，可供选择的有三个层次：

第一，中央水平的全国统一投资。一般而言，由于失业保险制度的责任主要在地方政府，而较少在中央政府，这是国际惯例，且从20世纪90年代西欧和北欧国家的改革趋势来看，失业保险责任下沉和松绑已成一个趋势，许多发达国家失业保险本来采取的就是地方政府主办的方式，例如，美国失业保险就是州立项目，因此，失业保险制度的运行主体和失业保险基金的投资管理体制不应采取中央统一管理体制。

第二，县市级统筹单位为投资主体。1999年《失业保险条例》第七条规定：失业保险基金在直辖市和设区的市实行全市统筹；其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。目前绝大部分失业保险制度的统筹是以县市级为主，而不是以市级为主，资金管理非常分散。如果以县市级这个实际统筹水平为投资主体进行投资的话，全国将有2000多个投资主体，这个选择的“风险点”太多，是不可取的。

第三，省级政府为投资主体。将失业保险制度的责任主体和统筹层次确定为省级政府，全国将只有30多个投资管理主体。县市各统筹单位应采取行政委托的方式将资金委托给省级社保经办机构，由后者再作为“委托人”，采取招标的方式将资金“外包”给法人投资主体，采取市场化投资方式。

相比之下，省级政府应为失业保险制度的责任主体。只有实现了以省级政府投资管理的基本体制，才能确定省级政府对失业保险基金投资管理的责任主体地位，才能进一步实现省级统筹水平的失业保险制度的基本原则，才能落实发行省级政府失业保险各种债券的制度设计。

（二）改革投资体制的基本思路：发行省级政府失业保险特种国债

失业保险基金与养老保险基金资产流动性的要求存在一定差异性：养老保险基金的资产流动性要求不高，但失业保险基金的流动性则要求很高，因此，失业保险基金不适合实业和产业投资，而应以证券投资为主。据此，失业保险基金投资策略便有如下三个思路可供选择：一是国债投资，完全持有国债，利率太低，流动性较差。二是股票投资，完全持有权益类资产，风险较大，也不是理想选择。三是将上述二者结合的混合投资，既持有一定数量省级特种国债，又持有一定比重的权益类证券资产。在制度启动初期，中央政府可对失业保险基金持有省级债券的比重作一个基本规定，对权益类产品比重也做一个基本规定。

笔者之所以倾向于对失业保险基金由省级政府发行特种国债，还因为失业保险基金规模平均每个省份几十亿或上百亿元，正好可满足各省发行省级债券的实际需求，因此，具备发行省级债券的可操作性。金融危机期间，国务院同意2009年地方发行2000亿元债券，期限3年，由财政部发行，列入省级预算管理。对各省发行“省级特种失业保险债券”而言，这是一个有益尝试。此外，从失业保险的性质来看，采取发行省级失业保险特种国债，恰好可把失业保险的责任完全下放给省级政府。失业保险特种省级债券应以省政府为发行和偿还主体，由财政部发行，冠以发债地方政府名称，具体为《XXXX年XX省政府失业保险特种债券（XX期）》。

失业保险基金以持有省级政府特种债券为主的投资策略至少有四个优势：一是利率水平可以明显提高，不仅高于目前不到2%的利息收入水平，而且各省可以根据具体情况，将利率确定在高于4―6%正常水平以上，让参保人分享中国经济高速增长的好处，也可体现出各省之间的差异。因此，利息由各省自定，中央政府可给予一个指导原则。二是可调动扩大覆盖率的地方政府积极性，改善激励机制，提高失业保险扩大覆盖面的速度。这是因为，扩面之后必将扩充失业保险基金规模，此举可部分满足地方政府的融资需求。三是收益率的提高将为适当提高失业金水平打下基础。四是可以促进资本市场的繁荣，促进地方社保部门和财政部门的融合与合作，促进省级社保经办机构培养较多专门人才。

鉴于失业保险基金体制改革的设计思路，中国失业保险基金实行省级统一投资管理以期获取较高收益率，是具有可行性的，可以一步到位，而无须分成几个阶段。由此看来，中国社会保障决策部门将失业保险制度统筹层次的“长期目标”定位为省级统筹是正确的，可行的。问题仅仅在于，面对失业保险基金规模的急剧增长，应尽快采取积极措施，制定实施细则，设定时间表，以最大限度地减少目前失业保险基金收益率的损失，从较为容易改革的（相对于养老保险而言）失业保险制度为突破口，为全面、正确、科学和真正地提高中国社会保险统筹层次积累经验，深化社保制度改革，正确引导社会舆论，让社会保障制度为构建和谐社会和促进增长方式转变及早做出应有的贡献。

四、中国失业保险制度改革应注意的几个问题

（一）上调失业保险待遇水平要适度

与欧盟国家相比，中国失业保险待遇期限稍显苛刻，不够慷慨；中国失业保险待遇标准显得低了一些，因此，二者皆有一定的提高空间，应做适当调整。但是，在上调过程中，待遇期限和水平均应适当，应设定制度目标，而不应为了支出而支出，更不应为缓解基金压力而支出。

作为刚刚进入中低收入国家群组下沿的最大发展中国家，中国在较长时期内应将保持和提高就业率作为重中之重，这是福利制度中的最大福利，是保障制度中的最大保障，也是此次金融危机的最大启示之一。在五项保险制度中，失业保险对劳动力市场弹性的影响最大，其待遇水平对就业市场的影响最大，在这方面，欧洲有很多经验教训。对此，我们既要防止“泛福利化”倾向，又要防止失业津贴导致产生“失业陷阱”的倾向发生。

（二）扩大失业保险基金功能要适当

中国失业保险基金的支出范围存在进一步扩大的空间，在金融危机的特殊经济周期中，各国采取一些紧急的非常规措施已成国际惯例；但是，在考虑中国失业保险基金扩大支出范围时要适度，而不应过度，这是因为：首先，失业保险基金的支付目标与劳动力市场政策的功能应有所区别，正常年份的失业支出与紧急时期的临时措施应有所区别；将失业保险支付与劳动力市场政策支出分开之后，将有利于判断其劳动力市场政策是积极的、消极的还是中性的，以此来分析和确定制度模式的选择、调整政策和支出的取向；失业保险基金的功能延伸与劳动力市场政策的财政支出对劳动力市场的影响是不一样的，常态化的高福利失业金对劳动力市场的负面影响较大，不利于提高就业率，而临时的大规模反周期措施则有利于扩大内需和恢复经济增长，对劳动力市场正面影响较大。

（三）要提高失业保险基金投资收益率

中国失业保险基金规模将随着覆盖面的扩大而逐渐扩大，但是投资策略已显过时，投资渠道狭小，多年来收益率不到2%，相对2000―2008年间CPI年均增长率为2.2%，处于贬值状态。面对增速如此之快的失业保险基金规模和如此之低的收益率水平之间的巨大反差，失业保险基金必将面临贬值风险，失业保险制度必将面临巨大压力，因此，改革失业保险基金投资体制和提高收益率势在必行。一方面，改革投资体制是失业保险制度乃至社保制度改革的一个组成部分；另一方面，也是促使失业保险基金良性运作的必由之路。

（四）要避免为公务员单独建立失业保险制度

在失业保险制度以省级政府为责任主体的制度设计下，已不存在为公务员单独建立失业保险制度的客观条件和现实需要。失业保险的放权与地方化管理应将公务员系统纳入进来，否则，如为其单独建立制度，将与事业单位目前的状况发生冲突，引起不必要的群体矛盾和攀比，且“群体制度”与地方化制度相叠加导致制度复杂化，容易造成社会不公平和群体特权的倾向。现实的选择只能是在全国形成一个“块块管理”的格局，而无需再另外建立一个“条条管理”的交叉体制。在中国，公务员队伍是单独建立失业保险制度，还是纳入到现行制度之中，与其说是失业保险的制度建设问题，不如说是一个十分敏感的政治问题，决策者应十分慎重，应汲取5省市事业单位养老金改革试点面临尴尬的教训。

（五）既要防止“泛福利化”倾向，又要防止失业津贴导致产生“失业陷阱”的倾向

防止“失业陷阱”是当前国际失业保险制度面临的一个难题。关于失业保险“泛福利化”导致的“失业陷阱”，比利时是一个典型案例。比利时总人口1100万，劳动就业适龄人口630万（20―64岁），占总人口60%，但是，自愿性失业人口（自愿退出劳动市场）为140万人，占适龄劳动就业人口的22%（占总人口的13%），而非自愿性失业人口仅为57万人，占劳动适龄人口9%（占总人口5.5%），可是领取失业保险待遇的人口则高达107万，占适龄劳动人口的17%（占总人口的10%），远远高于5.5%的比例。这是因为，比利时的失业保险待遇非常慷慨，只要在过去的18个月里参保12个月，就可以“无限制”领取失业金。

相比之下，美国处理“泛福利化”和“失业陷阱”这对矛盾的做法值得借鉴。美国失业保险替代率大约比欧洲低1/3以上，2007年各州失业金平均替代率为47.0%，十几年来变化不大：1990年为44.7%，1988年是43.8%。半个世纪以来，人们可以看到，每次金融危机之后，与欧洲相比，都是美国率先走出低谷，欧洲失业率高企是其难以摆脱危机的一个标志。在学界，欧洲“失业陷阱”受到的诟病远比美国更为激烈，美国劳动力市场弹性显然好于欧洲，就业率高于欧洲，失业率低于欧洲，成为欧洲赶超的一个典范。欧美之间存在的这些差异性固然由许多原因导致，但失业保险制度及其待遇水平的差异性是其中主要原因之一。

五、欧美失业保险制度改革的潮流与特点

从近十几年来欧美国家改革潮流来看，失业保险的责任主体呈逐渐下沉趋势，即国际改革的趋势是不断松绑。美国失业保险制度从1935年建立之日起就是由联邦政府和州政府共同举办的保险项目，但联邦政府仅制定基本原则，失业保险的举办、管理和运行均有各州自己负责，包括税率和工资替代率的确定等，州政府发挥的作用越来越大。

从美国1970年―2008年失业税收入与失业金支付这两方面看，有如下特点：

一是凡是在经济危机期间出现支付曲线高峰时，其征缴税率次年便必然提高，时滞大约1年，在持续爬升大约3―4年后达最高点，然后开始下滑；这两条曲线交叉式的顺周期起伏波动状态显示，失业税收入对失业金支付高峰时出现的缺口的“弥补行为”主要发生在“事后”，而无需“事前”积累，这是失业保险与养老和医疗等最大的区别之一。

二是征缴税率和支出标准占全部工资比重均呈同步下降趋势，而没有单纯追求基金的积累，这个规律可被视为失业保险制度和失业保险基金追求的一个目标，即收支大致相抵，略有结余，正如美国2009年的财务报告所言，“联邦政府没有为将来支付失业保险金或劳工部其他相关的支出而储备专项资金”。由于美国的“联邦失业税”和“州失业税”均全部进入“失业信托基金”，该基金将其几乎全部用于政府债券投资，截止2009年9月30日，该基金净值合计仅为198.45亿美元，其中，其持有2010年6月30日到期的特种国债3.34亿美元（利率3.25%），2011年6月30日到期的特种国债192.94亿美元（利率4.5%），利息收入2.17亿美元。这就是美国失业保险基金规模目前的财务情况：基金结余很少，甚至负债与资产大致相抵。

从理论层面看，失业保险基金储备规模还没有一个国际公认的量化指标，各国都在探索之中。总的看来，美国的情况稍好，大部分欧洲发达国家失业保险基金需要财政补贴。

从美国1980―2010年的失业保险支出中可以看到这样几个特点：

第一，从1980年以来的4次危机与支出的关系来看，失业率与支出规模的趋势是同向和吻合的，即在失业率攀升时支出规模也随之大幅提高。

第二，在这4次危机中，正常支出和转移支付2项相加的规模一次比一次大：1982和1983年危机分别为257.7和261.9亿，1992和1993年危机为402.7和402.7亿，2002和2003年546.1和550.3亿，此次金融危机达到巅峰，2007年是 521.9亿，2008年骤升至1328.1亿，2010年仅前5个月就高达618.9亿美元。这说明，政府反周期的作用越来越大。

第三，正常年份基本只有失业金的支出，其资金来自失业保险制度税收，来自财政转移支付的劳动力市场政策支出很少，只有在4次经济危机爆发期间才进行大规模转移支付，即增加各种失业救济金，且转移支付的地位日益显赫。例如，在2010年前5个月的支出中竟占一半以上，达341亿美元，高于正常失业金支出的278亿。

第四，在危机期间扩大的支出规模中，除失业保险制度根据条例的规定增加了支出以外，转移支付均有相关立法依据，也就是说，凡是财政的转移支付均列在专门项目，例如，2009年美国失业救助的转移支付规模之所以前所未有，是因为其依据5个新发案采取了临时紧急措施，包括提高每周失业保险待遇水平、失业保险补偿现代化刺激支出、特别行政费分配方案等若干失业待遇补偿的内容。所有这些都是反危机和反周期的临时措施，几乎都属于劳动力市场政策的成本支出，资金来自财政转移支付。

第五，无论是失业保险基金的支出，还是转移支付的支出，投向非常集中，目的非常明确，它们均以失业津贴为要，以失业群体获得实惠为主，而较少用于就业促进和就业培训，以期扩大需求，恢复经济和控制贫困发生率。例如，2008年美国失业保险支出583.1亿，其中536.8亿用于失业金补贴支出，而就业促进与就业培训仅为57亿美元；2009年总支出1391.2亿美元，其中失业金补贴支出高达1333.5亿，而就业促进与就业培训仅为72.1亿。这与危机期间以投资拉动内需的反危机模式有较大区别。

（郑秉文，中国社科院世界社保研究中心主任、拉美所所长、研究员）