乡村债务的新制度经济学透视

一、乡村债务现状

（一）乡村债务存量和增量惊人

从我国目前乡村债务的存量上看，一份来自财政部科研所的报告显示：2004年全国乡村债务总体规模大致在6000-10000亿元。从增量上看，据有关部门调查结果显示2004年我国的乡村债务总量比1999年的3000-6000亿元大约翻了一番。以重庆市为例，2005年重庆市有21个区县(自治县、市)的乡镇出现新增债务，其中新增债务最多的一个区县达2.7亿元，全市乡镇财政新增的债务达8.9亿元，比2004年增长了16%。

（二）乡村债务涉及面广

有资料显示，全国65%的乡村有负债，从地域范围上讲，无论是东部发达地区乡村，还是中西部地区的乡村，都存在数量不等的负债，只是中西部地区的负债问题与东部地区相比更严重。其中湖北省乡镇负债面在95%以上，村级负债面也都在90%以上；湖南省农办、财政厅1999年对乡镇负债的普查表明，全省2000多乡镇，负债面高达88.2%。从债权人结构上看，涉及社会的各个方面，其中有政府工作人员、个体工商户、农民等自然人，有政府部门、企事业单位，还有一部分涉外金融机构等。

（三）乡村债务给农村经济社会发展带来不可忽视的危害，成为社会主义新农村建设的一大障碍

主要表现在：一是严重影响干群关系，由于在这些债权人当中有大量的政府工作人员、个体户和农民等自然人，这必然会影响到政府工作人员的工作积极性，影响到个体经营户的经营活动和农民的生产生活；二是损害党和政府在群众中的威信，乡村政府和组织应是农村公共产品供给的主要组织者和实施者，然而由于巨额债务缠身，乡村政府和组织的自身吃饭问题就难以解决，一些必要的农村公共品供给则只能是纸上谈兵。三是乡村债务使涉农的金融机构更是苦不堪言。2002年，全国农村信用社资不抵债3300亿元，资本金充足率为负8%，当年亏损58亿元，历史亏挂1300亿，被推向了破产的边缘，反过来这在一定程度上又抑制了农村经济的发展。

二、形成原因的制度经济学分析

（一）产权不清，政企不分，激发借债动机

产权指的是人们所接受的，由物的存在引起的与物的使用有关的人与人之间的行为关系。产权安排实际上规定了人在与他人的相互交往中必须遵守的与物有关的行为规范，违背这种行为规范的人必须为此付出代价。上世纪八十年代以来，在大力发展乡镇企业的过程中，乡村两级依靠借贷和集资直接投资兴办了一大批企业。企业本应是自负盈亏的独立实体，而实际上乡镇企业却成了乡村政府和组织的“小金库”，和当时的国有企业一样严重地政企不分，乡镇企业也因此敢于冲在借债的最前线，成为乡村政府和组织聚敛钱财的工具，而乡镇企业的亏损又成了乡村政府和组织的债务。有资料显示，全国乡级为兴办企业承担的债务占乡级债务总额的41.7%；村级为兴办集体企业承担的债务占村级债务总额的34.5%。

（二）现存行政体制弊端，难免问题，催生巨额乡村债务

我国正处于从传统计划体制向市场经济体制转轨过程中，传统计划经济体制下的自上而下的行政决策体系仍旧发挥着重要作用。各级政府的目标函数应该是政治支持的最大化和经济效益的最大化，政府工作人员的目标函数是自我政治利益的最大化和经济利益最大化，政府与政府工作人员之间存在委托-问题。上级政府官员为了了解下级政府工作人员的工作努力程度，就下发各种考核指标、搞各种达标活动。下级政府工作人员为了赢得上级官员的政治支持，就要利用形象工程、政绩工程来向上级官员展示自己的政绩。在现行税制下，普遍吃紧的乡村收入，政绩工程的资金转向借债是其重要途径之一。县、乡（镇）在财税工作上的表现深刻地反映了这种自上而下决策体制的一些弊端。县、乡（镇）税收任务逐级分解、下压，每年税收任务的完成都要求乡镇党政一把手负总责，实行“不交票子就交帽子”，这通常是县委书记、县长对乡镇党委书记、乡镇长在财税工作上的通俗命令和“基本要求”；乡镇党委书记、乡镇长必须在收税与丢官之间进行选择，这时他们就不得在自己的目标函数的支配下，无可奈何而又毫不犹豫地把这种压力转嫁给其辖下的乡镇干部和村委干部。而在“逼税”后仍完不成税收任务的情况下，乡镇政府就采用“垫税”的形式，也就是采取借债等手段完成上级的税收任务。另一种方式就是“财政空转”，即把上级政府拨付的专项资金以税收的形式上交。政府目标函数与政府工作人员的目标函数不同的另一个表现就是上届官员借债，本届官员不管还。“铁打的营盘，流水的官”，由于上届官员完成了其“政绩工程”，本届官员不会轻易为上届官员还债，因为那是费力不讨好的事。这也是乡村债务总量不断攀升的一个重要原因。

（三）与一些重要制度变迁所配套的一系列制度变迁的滞后

每一项制度变迁都需要与之相配套的一系列制度安排，而不能孤立进行，它要依靠其他制度安排才会发挥作用或者更好地发挥作用。1994年以来我国实行了中央与地方的分税制改革，这项改革只完成了中央与省级政府之间的分税制，而省级以下地方政府之间的分税制还很不完善。这项改革加强了中央的财力，使得1994年中央财政收入由上年占全国财政总收入的22%一跃为55.7%，其后一直保持在50%左右，降低了地方财政收入比重。全国免征农业税后，乡镇收入的来源只有工商业税收和烟叶特产税两项。一方面是财权上移，另一方面则是事权的下移。分税制划清了中央与地方收入分配，但并未将相关事权一并划分，像农业基础设施建设、九年义务教育、公共卫生等这些具有强大外部性的公共产品供给则主要由县乡村政府和组织自行解决。这种中央与地方之间的财权改革，由于没有中央与地方的事权划分的改革相配套，没有省级以下政府间完善的分税制相配套，使得乡村债务成为必然。

（四）乡村政府和组织里的“诺斯悖论”

按照诺斯的理解，国家是在一定地区范围内合法地、垄断性地行使某些权力的制度安排。国家一方面是私有产权的保护者从而得到人民的政治支持，另一方面又为了实现自身收益的最大化，经常把这种保护变成对受保护者产权收益的侵犯而影响经济增长。也就是，在使统治者（及其集团）的租金最大化的产权结构与降低交易费用和促进经济增长的有效率体制之间存在持久的冲突。这就是“诺斯悖论”。所以，一个社会要建立有效的产权制度，国家暴力既不能太强大也不能太软弱。国家暴力太强就会侵犯私有产权制度。“乱摊派、乱集资、乱罚款”，这三乱本身就说明乡村政府的强大足以将农民的私有财产随意地转化为乡村政府和组织的收入。这也就造成了乡级财政预算“软约束”，预算外资金数额庞大，且使用上完全取决于乡镇主要领导干部的个人意志，造成有限财力的浪费，形成乡镇财政运行上的黑洞；由于效益良好的乡镇企业的匮乏，使进入乡镇政府机关事业单位工作成为低风险高收入的就业机会，预算上的“软约束”，也为编外人员的使用提供了可能；同时，在上级机构的各种压力下，使得乡镇政府“麻雀虽小，五脏俱全”，机构臃肿，人浮于事。最近，一项由中国农业大学人文与发展学院组织的对华北、华中、华南6个省，主业是从事农业生产的24个乡、60个村进行的中国农民权益保护现状开展调查结果认为，中央给予农村优惠政策被地方乱收费抵消，进一步说明地方政府尤其是乡级政府行为在一定程度上已经成为中央惠农政策的负面因素。

三、化解乡村债务的几点启示

（一）确定存量，严控增量

首先应建立一个专门负责全国乡村债务清偿工作的机构，加强化解乡村债务工作的领导和协调。在维持乡村基层政权正常运转的基础上，摸清目前乡村债务的数额、种类、分布情况、债权人和债务产生的原因等。然后按照乡村债务不同的具体情况确定化解方法，改变乡村政府和组织的政绩观念，树立减债也是政绩的观念。严格控制乡村债务增量，分析增量原因，在不影响本地区农村公共产品供给的基础上把本地区的减债和债务增量控制作为乡村干部考核的重要指标。

（二）建立和完善现代企业制度，努力使乡镇企业成为乡村收入的主要增长点

在全国取消农业税以后，大部分乡村政府和组织的收入主要来自于工商业税收和上级政府的转移支付。上级政府的转移支付是乡村政府和组织收入的外因，具有一定的过渡性质，是一种应急机制，而不应是一种长效机制，所以真正解决乡村政府和组织收入不足问题的应该是内因，即为乡镇企业提供适宜的发展条件，壮大县域乡村经济。努力促使乡镇企业建立和完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，使它们真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的经济实体。从全国来看，哪个地区的乡镇经济发达，哪个地区的地方财政收入就好。乡镇企业的发展不仅可增加地方政府的财政收入，而且由于其深入农村腹地，对农村经济有巨大的示范效应。发展好的乡镇企业已承担起了以工补农的重任，成为社会主义新农村建设的重要生力军。当然，乡镇企业的发展也为化解乡村债务提供更多的可能条件。

（三）进一步完善省以下财税体制改革，使财权与事权相适应，建立农村公共财政体制，降低乡村债务增长的压力

要对我国当前的财税体制形成以及各级地方经济社会发展所依据的经济结构基础进行全面的思索，把制度创新作为对目前我国的县乡财政体制进行改革和创新的着眼点，以便建立真正适应我国农村实际和基层经济发展的农村公共财政体制的长效机制。比如，义务教育体制，基本上属于“公共品”，普及义务教育主要是政府的责任。世界上大多数国家，都是由中央和地方政府负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。以日本为例，当前义务教育在教育经费分配中占50%左右，而义务教育经费的财源由国家和地方政府负担，基本上是两者各占一半。还有像公共卫生体系、乡村公路、农业基础设施建设等也应按照其公共产品的受益范围的不同分级负担。对于现存的乡村债务，按公共品受益范围的不同及其公共性程度的不同，中央和省级政府应拿出一定的专项配套资金来激励地乡村政府和组织的还债行为。

（四）给乡村政府和组织“瘦身”，逐步取消乡级政府存在着必要性和可行性

从必要性来说，全国取消农业税后，乡村政府和组织应由原来的“收费型、统治型”政府和组织向“服务型”组织转变，强化农村经济的信息服务和科技服务职能。将乡镇的“七站八所”按提供的公共产品的公共性程度的不同进行转型，像农机服务、农技服务等能够推向市场的应以市场机制为主。在严格执行财经纪律的基础上，“硬化”乡镇财政预算，解聘编外的从事行政管理事务的人员。再者，如果乡镇政府在取消农业税后，在乡镇企业得不到发展的地方，主要靠国家财政的转移支付，必然加大国家财政和上级财政的负担，国家也不可能长期对乡镇一级政府提供足够的财政资金以供养数量庞大的乡镇政府官员。而且供养这样庞大数量的乡镇干部，也会减少用于农村公共产品供给所需的资金、减少支持社会主义新农村建设的资金。所以在有条件的地方逐步取消乡级政府是有必要的。从可能性来讲，在一部分较发达地区，随着义务教育和广播电视的普及，人民生活水平的提高，农民群众在整体上的文化素质有了较大提高，交通通信设备正在迅速走向农民家庭，这为进一步合并乡镇，扩大乡镇管辖区域，在有条件的地方进行撤消乡镇政府层级试点提供了可能。对于发达的地区，可以将现有的乡镇政府转变为县政府驻部分辖区的办事处，直接由县级政府负责农村公共产品供给，办事处起到县级政府与村集体组织联系的桥梁作用即可。这样也可以断绝乡镇政府精简机构一阵风，风过之后在“海绵定律”的作用下又反弹的恶性循环过程。把乡村的现存债务按照“谁受益，谁偿还”的原则，乡镇企业借债应由乡镇企业偿还，农村公共产品供给引起的债务应根据受益范围程度的不同由各级政府按不同比例分担。这样把财力集中在县一级政府，既有利于农村公共财政的建立，更好地为广大农村提供公共物品，又有利于县级政府集中精力和财力搞好小城镇建设，发展县域经济，还有利于农村人口向城镇人口的转移。

（作者单位：河北经贸大学商学院）