危机事件是如何影响政府的?

摘 要：危机事件对政府的政策走向以及治理方式会产生重要影响，而这种影响又受到其他因素的影响和限制。危机事件首先会影响政府的议程设置，并进而影响政府政策。如果这种影响是重大而持久的，涉及国家的发展战略和政府的施政方针，则可视为对政府治理方式的影响。社会共识对政府的期待、法律法规对政府的职责规定、以及政府自身的价值追求，使政府应对危机成为必然。人们对危机事件的关注及对政府的要求，源自于相同的情感体验和价值关怀。正确看待危机，解决其所揭示的问题矛盾，意义十分重大。

关键词：危机效应；治理方式；普世价值；社会共识

中图分类号：D523 文献标识码：A 文章编号：１００８－７１６８（２０12）０5－0072－06

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危机事件一直是影响政府政策走向以及治理变迁的重要变量。在转型期的中国，这种影响更加强烈、频繁，由各种自然灾害、事故灾难、流行性疾病、食品安全、、拆迁等敏感问题所引起的矛盾和冲突以及其他有损政府形象的重大公共事件，都是影响政府政策走向和治理变革的重要因素。

一、危机事件对政府产生的影响

危机事件对政府的影响主要包括从政府过程的角度而言，对政策议程、政府政策以及政府治理方式的影响，这几个方面既有一定的独立性，又逐步递进。

我们以自然灾害为例，应用实证分析法来考察危机事件对政府议程设置的影响。

首先，通过考察全国自然灾害灾情的年度变化以及各个地区受灾的可能性，并将考察结果与各省级政府工作报告中“灾”的次数进行对照，以此来探讨自然灾害对政府议程设置的影响。人代会都是年初召开的，所以政府工作报告主要反映的是前一年的情况。因此，将政府工作报告中“灾”字出现的次数与全国前一年的灾情进行对照，就可以发现自然灾害与政策议程在时间上的关联性。此外，在统计中我们发现，“灾”字在政府工作报告中只有“灾害”之义，没有其他含义。图1表示的是全国31个省和中央政府从2001年到2012年政府工作报告中“灾”字的出现次数变化情况。从图中可以看出，“灾”的次数在2001-2003年间变化不大；2003年的“非典”过后，2004年比2003年翻了一倍还多；随着“非典”的远去，这一数据又有所回落，但始终没有再回到2004年之前的水平。2008年的中国可谓是大灾大难的一年，此后的2009年，除了内蒙古自治区政府工作报告中的“灾”字由2008年的8个下降到5个之外，其他30个省和国务院的工作报告都增加了，有的甚至增加了几十倍，四川省政府2009年的工作报告有“灾”字105个，几乎可以说是一部抗震减灾宣言书。2009年“灾”的总数也是2008年的三倍多，这些足以看出巨灾对中国政策议程的影响之大。与2008年相比，2009年基本上没有特大灾害，相应地，2010年中国政府工作报告中“灾”字的次数明显下降，但也没有下降到2008年之前的水平。2010年虽然没有发生重大灾害，但全国因灾死亡和失踪的人数由2009年的1528人上升到2010年的7844人，增加了4.13倍，因此2011年“灾”的次数又一次猛增，增长了87%。这说明，对政府议程影响最大的是巨灾，尤其是死伤严重的巨灾。因为小灾非常普遍，所以对政策议程没有特别明显的影响。随着社会的进步，那些能够造成人员死亡和致使人们生活困难的灾害，受到了政府的格外重视。

就空间分布来看，总体而言，那些造成人员伤亡数量多、经济损失严重、社会影响大的灾害分布密集的地区，政府工作报告中“灾”字的频率明显偏高。在中国，水旱灾害（洪涝灾害与旱灾）平均每年造成的经济损失占所有灾害损失的60%以上，是中国的主要灾种，而泥石流和地震都是危害性非常大的地质灾害，一旦发生，极易造成人员伤亡和财产损失，非常容易引起社会的关注。因此有必要考察水旱灾害和地质灾害与政府工作报告中“灾”的次数的相关性。我国秦岭山脉、太行山脉、长江中下游、黄河下游、云贵高原、珠江流域等，都是水旱灾害和（或）地质灾害的多发地区。我们的统计结果也显示，这些地区2001年到2012年政府工作报告中“灾”的次数也明显偏高（如表1所示），这说明其间具有较高的关联性。

其次，在考察了危机事件对政府议程设置的影响之后，我们将探讨危机事件对政府政策及治理方式的影响。政府治理可理解为长期化、模型化的政策过程，对政策的深度影响就涉及政府治理的问题，对政府治理的影响要靠政策的变化来体现。例如，2003年的SARS，暴露了政府隐瞒信息、不与民众沟通合作的严重弊端。正因为这样，SARS成为中国推行政务信息公开的里程碑。“受到SARS危机的影响，中国的透明度不断提高，并且超出了经济治理的领域。自SARS危机之后，卫生部对各种食物中毒案件的反应更加敏捷，中国媒体对这类案件和其他各种事故、犯罪及自然灾害的报道更加自由。”[1]（p.171）

戴维?伊斯顿曾说，由诸如突发事件和天灾人祸之类的事件而引起的愿望可以不经守门者插手而直接输入系统，是“没有中介的直接输入”，因为它会使人们对相似的境况做出共同的反应，因此这种愿望从其提出者那里几乎不经任何正式或非正式的中间人而直接转换为对当局的要求[2]（p.102）