我国义务教育均衡的现实性和可行性

[摘要]经统计分析，我国2010年义务教育生均经费达到1096国际元（PPP，2005 international$）略高于美（1945）、日（1955）、韩（1985）三国当年开启九年制义务教育均衡进程时前期的平均值923.72国际元.意味着我国2010年颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》把义务教育均衡作为重要的发展战略具有一定的经济合理性。以美（1960）、日（1975）、韩（2004）三国基本完成义务教育均衡时义务教育生均经费的平均值3531.38国际元为标准，若无特殊情况，我国到2020年完全具备完成义务教育基本均衡的经济基础，其基本条件是国家财政性教育经费占GDP至少达到4.2%以上.其中义务教育经费占国家财政性教育经费比例达55%以上，即义务教育经费占GDP的2.31%。在此基本条件下，还需要一些配合性的政策作为保障条件。

[关键词]义务教育均衡；现实性；可行性；经济背景；比较

我国在20世纪80年代提出普及初等教育的任务，到90年代中期又将实施九年制义务教育写进了《教育法》，经过近十五年的发展，于2000年已基本普及九年制义务教育。但与日、韩等国不同的是，我国一开始普及义务教育就是优先倾向效率的，即重点学校优先、区域教育优先与城市教育优先。因此，进入21世纪后，随着经济水平的提高，人民群众对优质教育的需求也凸显出来，义务教育公平或者均衡的问题因此显得特别突出，随后国家开始将义务教育均衡发展提上议事日程。2001年5月，国务院印发《关于义务教育改革与发展的决定》，规定农村义务教育实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制，明确提出义务教育是政府的责任，此时我国的名义人均GDP为1042美元。2006年新《义务教育法》中明确规定“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育”，首次将义务教育均衡发展写进国家教育法律法规，此时我国名义人均GDP达到2069美元。2010年的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《纲要》），其中第四章第九条特别指出“均衡发展是义务教育的战略j生任务”，此时我国的名义人均GDP为4431美元。事实上与我们的近邻日、韩相比，我国是在“补课”，即“义务教育阶段的公平”这一课，但此课也只能是在经济发展到一定水平时才能补上。这就使问题随之而来：我国现阶段的经济发展水平和趋势是否能承担这个重大的任务？按照《纲要》的要求，我国在未来十年内要达到义务教育区域内基本均衡的目标，从经济保障上看还有哪些需要注意的问题？这实际上涉及我国现阶段和未来10年内促进义务教育均衡发展的现实性和可行性问题u。下文将通过美、日、韩、中四国义务教育均衡发展的经济背景的比较分析，来尝试回答上述问题。

一、美、日、韩、中四国

有关义务教育均衡发展的经济数据

根据世界银行网站的统计数据，按当年美元价格计算，我国名义人均GDP达到5000美元的时间为2011年，落后韩国20年，落后日本34年，落后美国40年。虽然目前我国国民生产总值已经位居世界第二位，但由于人口基数庞大，2011年，我国人均GDP约为韩国的1/4、日本的1/8、美国的1/9；考虑到通货膨胀及购买力的影响，在2005年国际货币购买力平价（purchasing power parity，PPP，2005international$）调整后，仍约为韩国的1/3.7、日本的1/4，美国的1/5.7。然而，我国义务教育发展能否达到其他国家义务教育均衡时的水平，并不仅仅取决于GDP总量及人均GDP，往往主要取决于国家对义务教育的投人隋况，即义务教育经费总量占GDP比及义务教育阶段生均经费等指标。

以我国目前的情况为基准。我国2000年底宣布基本普及九年制义务教育，并开始提出义务教育均衡问题，因此根据我国2001年、2010年的人均GDP数据，并结合各国义务教育均衡进程开始和完成时的经济数据，比较美、日、韩三国在义务教育均衡进程开始和完成时的GDP总量、人均GDP，以及义务教育经费占GDP比和义务教育阶段生均经费，然后依此对我国要在2020年完成义务教育均衡的条件进行估计（详见附表1）。

需要说明的，是若要较为准确地比较各国开始和完成义务教育均衡进程的经济情况，仅仅考虑以当年价格计算的名义GDP是不够的。我们必须要考虑到货币贬值的影响，即需要将各国当时的经济数据换算成用同一年度的价格尺度来表示（本文以2000年美元价格作为尺度）。另外，还需要考虑到各国之间物价水平的影响，即在同一价格尺度下，同样数目的货币在各国的购买力是不一样的。这还涉及需要用购买力平价（PPP）进行调整（本文以2005年国际货币购买力作为尺度）。因此，我们在列出了各国义务教育均衡进程开始和完成时的、经购买力平价调整后的人均GDP及义务教育生均经费，这样就能直接比较各国当年义务教育均衡发展时的经济投入情况（见附表1）。

二、现阶段我国开启

义务教育均衡进程的现实性分析

首先以美、日、韩三国开始义务教育均衡进程时的义务教育生均经费（PPP，2005国际货币）的平均值作为估算我国此进程开始的时间点。三国的平均值为（1365.13+555.33+850.70）/3=923.72国际元，与我国相比较，2010年的义务教育生均经费为1096国际元，略超过了这个数字，说明我国若从2010年开始义务教育均衡的进程是比较适当的，此时间点与《纲要》颁布并强调“均衡发展是义务教育的战略性任务”的时间点相吻合。

其次，从各国基础教育的发展历史看，美国在二次世界大战以前已经完成了初等及中等教育的普及，即起点均等期（1830-1945）；二次大战后，开始进入机会均等的发展期（1945-1960），即过程均等期；随后机会均等的黄金期（1961-1980）开始了，即结果均等期。1945年-1960年，美国的义务教育处于着重推进过程均等期，即义务教育过程均衡期。依据这个时期，美国在名义人均GDP为1594美元时，即1945年开始义务教育均衡进程时，其购买力换算成调整后的2005年国际货币价格，则是14397国际元。而我国在2010年此项指标才达到6819国际元，约为美国的1/2，可以说是完全不具备发展义务教育均衡的条件。但义务教育的发展主要还是受制于当年义务教育投入大小及生均经费高低。从这两个方面看，我国在2010年达到1.83%和1096国际元，投人大于美国当年水平（1.37%），生均经费比美国当年（1365国际元）略低了269国际元。所以与美国比较，若我国2010年开始义务教育均衡发展则稍早了点。

日本的情况比较特殊，其对教育的发展极为重视，对义务教育经费的投入也一直占教育经费的很大比重。二战结束后，日本在美国的支配下，于1947年3月公布了《教育基本法》和《学校教育法》，制订了发展九年制义务教育的目标并付诸实施。但直到20世纪50年代前期，日本的义务教育还是很不均衡的，如从教育经费上看，1949年至1953年间小学人均教育经费最高与最低的地方数额差距通常为两倍。1954年，日本改革平衡交付金法，在吸收平衡交付金制度优点的前提下，制定了《地方交付税法》；1955年，日本又出台了《义务教育诸学校设施费国库负担法》，并开始了第一个公立文教设施建设补助5年计划，终于在1974年完成了无城乡差别的九年制义务教育。从表1的时间点看，日本在人均名义GDP还未达到1000美元时（1955年为267.5美元，4098国际元，2005PPP）就开始了义务教育均衡进程，经过近二十年的发展终于达到了均衡目标（1974年4218美元，15014国际元，2005PPP）。虽然日本在义务教育均衡发展初期时的人均GDP较低，但其对义务教育的投入比例很大，占整个文教经费的60%-70%（1955年为64%），后期比例虽然有所降低，但由于其经济总量的迅速发展，实质上义务教育经费依然充足。日本从1955年开始义务教育均衡进程时，公共教育支出已占GDP的4.3%，义务教育经费占2.88%，义务教育生均经费为555.33国际元。我国与之相比，2001年完成九年制义务教育普及时的国家财政性教育经费只占GDP的3.19%，而义务教育经费仅占1.39%，义务教育生均经费为266.05国际元（约为日本的一半），还不具备均衡发展的经济条件。因此，与日本当时的经济背景相比较，若抛开体制和政策的原因，我国应从2006年左右（义务教育经费占GDP比1.50%，生均经费542.41国际元）开始义务教育均衡进程，这一点刚好和我国新《义务教育法》出台时间吻合。若以2010年为标准，则晚了4年。

韩国的义务教育发展背景与我国十分相似，因而借鉴意义甚大。1948年，韩国颁布《大韩民国宪法》，明确规定义务教育的“平等”与“免费”原则，自此以后，韩国的义务教育进程一直遵从这两个原则。韩国文教部正式宣布于1976年全面普及6年制义务教育，自此以后开始进入巩固小学教育并准备普及初中义务教育时期。1985年，韩国颁布了《关于实施初中义务教育的规定》，决定首先从经济困难的岛屿、偏僻地区居民的子女开始实施初中义务教育，再向邑、市地区推行。此时的人均名义GDP为2368美元（7547国际元），义务教育生均经费为850.70国际元，自此韩国开始了九年制义务教育的均衡历程。经过近二十余年的发展，韩国在2004年左右全面普及了平等、免费的九年制义务教育。与韩国相比，若以我国2006年（义务教育生均经费542.41国际元）在新《义务教育法》中提出义务教育均衡发展看，稍早了一点；若以《纲要》时间2010年看又稍晚了点（义务教育生均经费1096国际元），但总体还是比较适当的。

综上所述，从义务教育生均经费（以购买力平价的2005年国际货币价格为标准）的高低看，我国2010年的义务教育生均经费略高于美、日、韩三国开始义务教育均衡进程时的平均值。若以2010年《纲要》为界，此时与美国当年相比略早一点（未达到美国当年生均经费水平），与日本相比（相当于我国2006年开始）则晚4年，与韩国相比（相当于我国2008年开始）则晚2年。因此，总体上讲，我国的义务教育均衡进程从2010年开始，基本符合美、日、韩三国义务教育均衡进程开始时经济背景的平均水平，因而具备一定的经济合理性。

三、2020年我国完成义务教育均衡的可行性及其条件分析

第一，以美、日、韩三国完成义务教育均衡进程时的义务教育生均经费（PPP，2005国际货币）的平均值作为我国均衡进程完成时的义务教育生均经费基准：（2323.32+3628.84+4641.97）/3=3531.38。这意味着我国到2020年义务教育生均经费至少应该达到3531.38国际元，才能在经济投入上达到各国当时的平均水平。结合我国至2020年义务教育在校生人数达到约15890万人的预测，那么义务教育阶段国家财政性教育经费投入总额应该约为（3531.38元/人×15890万人）5611.363亿国际元。

第二，根据我国未来10年经济发展趋势的预测分析，到2020年GDP总量可能在74.57-78.13万亿元人民币之间，人均GDP大约在52771-56331元之间（2008年价格）。2008年，人民币兑美元的平均汇率为6.9451，若以上述预测的低限为准，换算成美元，则2020年我国GDP总量约为107370亿美元（2008年价格）；若以2000年美元价格计算，则为86386.7亿美元，人口数预测约为14亿，则人均GDP为6170.5美元（2000年美元），约是2010年的2.54倍，2010年人均GDP换算成国际货币就是6819国际元。那么，到2020年全国GDP总量计算为“17344国际元/每人×14亿人=242816亿国际元”。

第三，根据上述应投入的义务教育经费总量和GDP总量之比，可以计算出2020年义务教育经费占GDP比值：5611.363/242816=0.02311，即2.31%，若假设到2020年我国投入义务教育经费占全部教育经费的50%-55%（美、日、韩三国在义务教育均衡发展后期，此数据通常低于55%）之间，则国家财政性教育经费应占GDP总量的4.20%-4.62%之间。此目标与我国教育发展总体目标是比较一致的。

第四，考察美、日、韩三国在当年完成义务教育均衡进程时的义务教育经费占GDP比（分别为3.4%、3.12%、2.64%）发现，随着完成年代的推后，呈不断下降的趋势，这是符合经济和教育发展规律的。因为随着经济总量的增加，教育总经费也在不断增加，义务教育在初期需要投人更大，后期投入则会较为平稳，因而占GDP比会逐步下降。而我国到2020年此值估算约为2.31%，是符合这一发展规律的。

综上，若无特殊情况发生，在我国经济稳定增长的前提下，到2020年，我国有足够的经济基础完成义务教育基本均衡的任务。另外，在此前提下，结合上述美、日、韩等国的义务教育发展实际来看，还需要一些必要的配合条件才能达到。一是在经济平稳增长的情况下，要提高国家财政性教育经费占GDP比至少达到4.2%以上。二是在持续增加教育投入的情况下，也要提高义务教育经费在整个教育经费中的比重，至少要达到55%，使义务教育经费占GDP比的2.31%；若义务教育经费占总教育经费比下降至50%，则要保证总教育投入占GDP比增加至4.62%。三是要注意义务教育经费的投入策略。首先，在均衡发展初期，由于基础薄弱，硬件设施投入较大，义务教育经费占教育经费比应该较高（日本、韩国最初都达到65%及以上），后期随着经济总量的增加，此比例才逐渐下降。其次，义务教育经费投入应该先向贫困地区和弱势群体倾斜（如韩国），即扶弱不削强，逐步拉近城乡之间、学校之间、群体之间的差距。最后，逐步提高对义务教育的中央财政转移支付在义务教育经费中的比例，最终达到义务教育办学经费的75%以上（如韩国），尽量逐步减少地方政府的负担，以缩小地区之间义务教育发展的差距。

四、结语

通过对美、日、韩、中四国促进义务教育均衡发展的经济背景比较分析，较为充分地说明了我国于2010年颁布的《纲要》正当其时，从2010年开始我国的义务教育均衡进程与国家经济发展水平和教育经费投入策略的要求较为吻合。通过对我国经济和义务教育发展的预测分析，表明在一定条件下，到2020年完全能够具备完成义务教育基本均衡的战略任务的经济基础。同时，我们也应注意，我国义务教育均衡发展是一个比较复杂的过程，虽然经济基础的现实性和可行性已在此得到论证，但如何可行的问题还需要进一步研究，使诸多其他因素（如政策、保障、资源配给、指标体系、监督执行等）能够相互配合，以顺利完成这一战略性的历史任务。