区域经济协调发展的经济法基础

摘要：区域经济协调发展是实践科学发展观和实现和谐社会目标的重要内容之一。在法治社会，法治是区域经济协调发展的重要基础。从区域经济协调发展理论出发，对区域经济协调发展的经济法基础理念可进行深入探讨，在此基础上，结合国内外有关区域经济协调发展的法律规定以及我国既有的政策，有助于分析我国区域经济协调发展的经济法理论和制度基础。

关键词：区域经济；协调发展；经济法理论；经济法制度

中图分类号：D922.29　文献标志码：A　文章编号：1673－291X(2008)03－0137－03

由于自然禀赋、历史基础、区位优势和政策导向等各种差异的存在，无论发达国家还是发展中国家，在其经济发展过程中，都会出现发展较快的区域与发展较慢的区域同时并存的非均衡格局。区域发展不平衡是一个普遍存在的问题，世界各国都十分重视。与其他国家相比，我国区域非均衡的特征更为明显，如果不能加以有效控制，势必会影响我国经济的稳定、持续发展，也不利于实现社会公平。党的十六大及时提出了区域经济协调发展战略，第十届全国人大二次会议上也指出：“促进区域协调发展，是我国现代化建设中的一个重大战略问题。”目前，大部分学者多是从经济学和政策的角度对此问题加以研究，而政策能否成功实施则需要法律的保障。因此，要从根本上解决区域经济协调发展问题还得依靠相关法律的制定和实施。本文拟从经济法学的角度探讨我国区域经济协调发展的理论基础和制度基础。

一、探求区域经济协调发展的经济法基础之必然性

(一)区域经济协调发展理论升华的必然

建国以来，我国区域经济发展战略大致经历了三个阶段：改革开放前30年实施“平衡发展战略”；改革开放后即20世纪80年代起，实施“非均衡发展战略”；20世纪90年代至今。采用“非均衡区域协调发展战略”。不同阶段的区域发展战略是受经济学各种区域经济发展理论指导的，如平衡发展理论、不平衡发展理论、梯度转移理论、增长极理论等。

在经济学领域，有关区域经济的理论为数众多，对我国区域经济的协调发展确实起到一定的指导作用，然而其作用毕竟有限。由于经济学关于区域经济协调发展的理论多是西方经济学家提出的主张，就我国区域经济发展极不平衡的具体国情，其理论在针对性和适用性等方面明显存在不足。因此，区域经济协调发展理论在我国有进一步具体化和深化的必然性。

(二)区域经济协调发展政策法律化之必然

在市场经济中，市场主体的趋利性使经济要素总是流向收益高的地区，往往导致市场“失灵”，造成地区差距的扩大与区域间的不公。国家作为社会的代表，制定适当的区域政策对社会经济进行干预，并使之制度化为法律，是区域协调发展的保障。为了区域经济协调发展，政府往往运用财政政策、金融政策等手段扶持落后地区发展。这些政策必然要涉及到中央与地区、地区与地区的利益关系。如果没有稳定性、权威性的法律作为依据，就会使得中央与地方、地方与地方的关系处于不稳定状态。具体反映在两个方面：一方面，发达地区总觉得付出太多而不发达或者欠发达地区总觉得得到太少，容易使中央与地方之间的关系处于紧张状态；另一方面，地区政策如果仅仅停留在抽象的政策表述上，诸如“优先安排项目”、“实行投资倾斜”、“加大支持力度”等等，那么就给具体实行时留下了很大的主观随意性和讨价还价的余地。因此，只有以严密的法律条文将中央协调地方利益的方式和方法予以明确的界定，才能避免上述弊端，使地区政策具有权威性和稳定性。

二、区域经济协调发展的经济法理论基础

经济法是市场经济之产物，是国家直接作用于经济生活的结果，它作为国家调整社会经济生活、协调国民经济总体良性运行的基本法为区域经济协调发展提供了坚实的理论基础。

(一)经济法的平衡协调属性――区域经济协调发展的经济法理论基础之一

经济法的平衡协调属性，是指经济法的立法、执法和司法要从整个国民经济的协调发展和社会整体利益出发，来调整具体经济关系、协调经济利益关系，以促进、引导或强制实现社会整体目标与个体利益目标的统一，保证社会经济持续、稳定、协调地发展。经济法的平衡协调属性超越了民商法的个人本位，从社会经济发展全局出发，通过国家的促导和纠正等行为调节社会经济，实现经济结构和比例关系的均衡，其中自然包含了区域之间经济结构和比例关系的均衡。

虽然经济法的平衡协调属性在多数情况下未必于具体的经济法律关系和经济执法中直接适用，而是作为经济立法、经济管理、经济执法和司法所遵循的一项理念或宏观标准。但是，这种理念或宏观标准在国家对经济关系的积极调控、组织协调中的作用则是不可缺少的。尤其在我国当前区域经济发展不平衡且贫富差距扩大的情况下，只有通过经济法的平衡协调属性的运用，方可创造并维护一个令自由市场机制和地区间平等发展得以发挥作用的外部环境。

(二)经济法的系统综合调整机制――区域经济协调发展的经济法理论基础之二

经济法从总体上和全过程中对经济关系进行综合、系统的调整。经济法既是国家全面调控经济、对经济实行综合治理的法律部门、同时也是体现现代法系统工程的法律部门。综合调整和系统调整是经济法固有的调整机制，是法律现代化的一种表现。

经济法的系统综合调整机制，是指在经济法的立法、执法和司法中将整个国民经济的利益看成一个系统，国家从宏观上综合运用经济法律手段实现系统内部的协调。也就是说经济法通过财政法、税法、产业政策法、自然资源法等法律从宏观上对整个国民经济发展的任务、方针和原则这些根本方面进行综合调控，使整个社会经济均衡、协调、高效地发展以达到区域间的协调发展。经济法的系统综合调整机制还要求国家对地区间不平等的收入和财产实行直接干预，实现实质正义，重视社会财富的公平分配。

(三)经济法的维护社会公平原则――区域经济协调发展的经济法理论基础之三

经济法的维护社会公平原则是指在经济立法和执法中，以社会整体经济利益为核心，以扶弱促强方式，合理和适当地在社会范围内平衡个体和社会整体的经济利益，以实现经济利益的实质性公平。

经济法的维护社会公平原则在区域经济协调发展上表现为不同区域必须对全社会的经济发展而不只是对个别区域的特定利益承担义务。相对民商法“同等情况同等对待，不同情况也不同对待”的公平，经济法的公平正如哈特所言：“同样情况同样对待，不同情况不同对待”。经济法的维护社会公平要实现的是经济利益的实质性公平。实质性公平不仅强调起点公平、机会公平，还要兼顾结果公平。事实上，不同的区域由于其自身的条件不同，“即使让他们站在同一条起跑线上，这条起跑线也很难称之为公平的起跑线”。按照亚当・斯密所认为的“保护自然的不均等，消除人为的不均等”，维护社会公平

原则就是要求采用扶弱促强的方式促进区域经济协调发展，即就是通过对落后、欠发达地区经济的扶持，促进发达地区经济的发展，以实现区域经济的协调发展。

三、区域经济协调发展的经济法制度基础

诚然，实现区域经济的协调发展需要众多的法律制度基础，但是，不能否认，经济法制度是实现区域经济协调发展的最重要的基础之一。在以实现区域经济协调发展为目的的诸多经济法制度中，应当着重建立和完善以下制度。

(一)建立和完善区域经济合作制度

区域间经济合作是实现区域经济协调发展的必要条件之一。因此，建立和完善区域间经济合作制度则必不可少。

1、完善对口支援和经济协作法律制度

我国自20世纪70年代末80年代初，就开始开展了对口支援和经济协作工作。目前，我国对口支援和经济技术协作法律制度的体系，主要是以《中华人民共和国民族区域自治法》、《长江三峡工程建设移民条例》为主导，其他包括国家有关部门出台的法律法规和政策性文件以及参与这项活动的省、市、区制定的规范性文件。这些法律法规和其他规范性文件之间，特别是各个政府部门出台的法律制度之间还存在一些矛盾和冲突，彼此之间缺乏协调性、具有随意性。这种状况阻碍了对口支援和经济技术协作法律制度效能的发挥，损害了我国社会主义法制的尊严和权威。因此，有必要加强对口支援和经济技术协作的立法协调，逐步形成一套和谐统一的法律体系。主要应当进行以下工作：(1)加强《中华人民共和国民族区域自治法》、“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”有关法律文件之间的协调；(2)加强国家相关部门制定的规章之间的协调性，以克服政出多门、矛盾冲突迭出的情况；(3)加强国家法律法规和地方政府规章之间的协调，以保证国家有关对口支援和经济技术协作法律法规的权威性，实现国家法律法规的统一实施。

2、建立健全资源补偿制度

我国在《民族区域自治法》中确立了资源补偿制度，其中规定：民族区域自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的，国家给予一定的利益补偿㈣。《国务院实施(中华人民共和国民族区域自治法)若干规定》第8条：“国家征收的矿产资源补偿费在安排使用时，加大对民族自治地方的投入，并优先考虑原产地的民族自治地方。具体可以采取以下措施：首先，在东部受益省份征收资源补偿税，扩大资源补偿税的征收范围，适当提高收费标准，使其真实反映出自然资源的稀缺程度和实际价值；其次，必须加强对资源补偿税征收工作的管理，特别是严格审批程序，强化征收环节，保证把该收的资金收上来。

(二)完善财政转移支付制度

从区域经济协调发展的角度来看，规范化的转移支付制度对开发落后地区、抑制区域间差距的过分扩大，调整各区域之间经济发展的横向不平衡，促进地方重大公共基础设施建设，促进区域经济均衡发展都具有重要的作用。

根据《中华人民共和国预算法》和《所得税收入分享改革方案》，我国现有的财政转移支付制度包括税收返还、补助、专项补助和一般性转移支付。虽然目前的财政转移支付制度已初步形成，但仍存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷。具体表现在：资金分配办法不规范，转移支付存在着随意性和盲目性；转移支付政策目标不明确，结构不合理；转移支付仅靠有限的中央增量财力，且随着各地区人均收入的差距逐步扩大，转移支付的差距却逐渐缩小，越来越趋于平均化，这使得我国的转移支付分配总体上是不足以起到缩小地区发展差距的作用。

我国应从法律的角度规范财政转移支付制度，以实现财政转移支付制度对区域经济协调发展的功能。第一，完善财政转移支付的立法体系。政府财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵循法制化原则。我国应借鉴国外成功经验，进一步制定和完善有关财政转移支付的法规，如《财政法》、《转移支付法》、《预算法》、《财政监督法》等，就转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督等以立法形式予以规范。第二，设立财政转移支付的专门机构。根据各国经验，我国应建立专门的决策机构和执行机构，并在《转移支付法》中加以规定，赋予它们法定的转移支付管理职责。第三，完善转移支付制度中的责任制度。可在《转移支付法》中制定相应的惩罚措施，对违反规定的地方政府，做出必要的处罚，以强化监督管理，使地方按照中央财政的要求使用转移支付资金；相应地，在地方性法规中，也可在中央的指导下制定必要的惩罚措施，以提高转移支付资金的使用效率。

(三)完善区域经济协调发展的产业优化制度

近年来，我国通过推行“西部大开发”、“中部崛起”和“振兴东北老工业基地”战略，使各地区产业结构在不同程度上得到了调整和发展，但我国目前各区域的产业结构布局仍不合理。产业结构总体上自东向西逐次降低，具体表现为：第一产业是不发达或者欠发达地区高(其中西部最高)，发达地区(东部)低，第二三产业则是一个相反的格局。

要加快我国区域间产业结构升级和协调，需要国家对地区的倾斜政策与国家的产业政策和地区的优势有机结合，即对重点发展地区的优势产业或国家重点支持发展的产业进行倾斜。这些政策应通过法律的形式加以确定，在条件成熟时，可以制定《区域经济协调发展法》。国家应增加对不发达或欠发达地区的投资，鼓励在该地区进行大型基础设施建设，促进其第二三产业的发展，这就要求从法律方面给予制度保障。可通过制定《国家投资法》明确实施国家投资的机构以及投资的范围。

(四)完善区域经济协调发展的金融法律制度

1、区域资本市场协调发展制度

自20世纪90年代以来，我国形成了两个全国性的资本市场：上海证券交易所和深圳证券交易所。在一定意义上，这两个证券交易所具有其区域性，为江浙地区和珠江三角洲地区的经济发展作出了巨大贡献。从江浙和珠江三角洲地区上市公司的数量来看，这两个地区的上市公司数量在全国居于前列，截至2005年年底，广东省的上市公司达到152家，上海为146家，江苏、浙江两省也分别达到90家和87家。而其他地区的上市公司数量与这些地区相比相差很远，尤其是西部地区的上市公司数量更少。

发展落后地区的资本市场，应该建立区域性证券交易所、发展产权交易市场、完善非正规金融市场和加快发展中长期信贷市场、加强债券市场建设(发行落后地区开发债券、增加落后地区企业债券的发行量、发行地方政府债券)㈣。尤其要支持中西部地区公司上市，通过资本市场筹集更多的资金，这些都需要相关的法律加以规范。

2、建立区域经济协调发展的政策性银行制度

目前，我国三大政策性银行主要承担政策性融资，一些国有银行也在“行政主导机制”的作用下承担部分政策性融资功能，但我国还没有一个专门为落后地区经济发展进行政策性融资的机构，致使政策性融资缺乏规范性、稳定性和长期性。从各国实践看，政策性银行的成败得失与其法制化程度密切相关，反观我国，政策性银行的设立与管理所依据的仅仅是国务院的“决定”，这无疑将制约政策性银行发挥更大的作用。因此，有必要制定《政策性银行法》，对政策性银行的资金来源、经营管理等一些基本问题加以规范。通过《政策性银行法》对政策性融资的规范化，改变长期以来财政资金注入中西部地区的低效益使用状态，变输血机制为造血机制，提高中西部地区自筹发展资金的能力。