集体建设用地流转中的产权体系重构与政策设计

摘要：集体建设用地流转实践中出现的系列问题已昭示，积极稳妥地推进集体建设用地流转的关键在于构筑与城乡经济发展相适应的集体建设用地产权体系，并建立健全相应的流转与退出政策机制。因此，从产权分立和分类管理的视角，对集体建设用地使用权进行产权体系重构，确定其产权主体，并对其使用权的获取、流转与退出机制进行科学的设计，对其增值收益进行合理的分配有着至关重要的意义。

关键词：集体建设用地；流转；产权体系；重构；政策设计

中图分类号：F321.1文献标识码：A 文章编号：1003―0751(2011)06―0072―05

坚持农村土地集体所有制不变，实行土地所有权与使用权（经营权）相分离，是我国农村土地产权制度的核心。近年来学术界围绕集体建设用地流转过程中的产权主体虚置、城乡土地产权市场二元分割、土地增值收益分配不公、农民主体性地位丧失、流转的公平与效率等问题，以及与此相应的改革对策与优化路径的系列研究都非常多，但究竟该如何改革仍然是众说纷纭。笔者认为，上述诸多问题的关键就在于现行的集体建设用地的产权体系结构不适应城乡经济发展的需要，且缺乏完善的流转与退出机制。因此，有必要对集体建设用地的产权体系进行重构，对集体建设用地产权主体的确定，产权的获取、流转以及退出机制等政策适时进行调整。

一、产权体系的重构及权能设定

一项完整的土地产权应包括土地的占有权、使用权、收益权、处分权。集体建设用地的产权与国有产权、私人产权、法人产权相对，是一种公共产权；集体土地所有权人对自己的土地依法享有占有、使用、收益和处分的权利。为此，根据现代产权理论和物权理论，本文将集体建设用地的产权主要归置为所有权、用益物权、担保物权三组权利束（如下图）。

（一）三组权束的解释

1.所有权。所有权是财产所有人对自己所有的财产依法进行全面支配的物权，它是一种自物权。集体建设用地是农村集体土地的重要构成部分，由于集体所有的土地依照法律规定属于村农民集体所有，所以集体建设用地的所有权仍然归集体所有。为此，此项权利可以称之为集体所有权。2.用益物权。用益物权是以物的使用收益为目的而设立的物权。集体建设用地的用益物权主要包括地上权、空中权、地下权、地役权、公益性集体建设用地使用权、宅基地使用权、经营性集体建设用地使用权、转让权、租赁权、发展权。

3.担保物权。担保物权，又叫做价值权，是指权利人直接支配标的物的交换价值用以担保其债权的实现的他物权。担保物权是以保证债务的履行，债权的实现为目的而设立的物权。全面彰显集体建设用地的交换价值，实现集体建设用地与城镇国有建设用地的同权，应该赋予抵押权。

（二）关键权能的设定

按照现行《土地管理法》的规定，我国农村集体建设用地主要包括乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村村民住宅等乡（镇）村建设用地。根据土地使用的目的和性质的不同，集体建设用地实质被分割成为公益性建设用地、经营性建设用地和宅基地三大板块。公益性集体建设用地使用权人、经营性集体建设用地使用权人和宅基地使用权人，各自对其依法取得的土地享有占有、使用、收益和处分的权利。依目前我国集体建设用地流转实际而言，突出的矛盾也集中在公益性集体建设用地、宅基地、经营性集体建设用地的使用权上。因此，设定好此三项关键使用权的权能至关重要。

1.公益性集体建设用地使用权。公益性集体建设用地使用权是因公益性项目而对集体所有的非农业用地进行占有、使用、收益的用益物权。公益性集体建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

2.宅基地使用权。宅基地使用权是指公民个人在依法取得的国家所有或集体组织所有的土地上建筑房屋并居住使用的权利。宅基地使用权须按法定程序取得；宅基地使用权可以转让，但须遵守法律、法规的有关规定，宅基地使用权不得单独转让，而只能随房屋产权的转让而转让；当事人之间非法转让空闲宅基地的任何协议均属无效行为，宅基地所有人有权收回其非法转让的宅基地。

3.经营性集体建设用地使用权。经营性集体建设用地使用权是因经营性项目而对集体所有的非农业用地进行占有、使用、收益的用益物权。经营性集体建设用地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，有权利用该土地建造建筑物、构筑物及其附属设施。

二、集体建设用地流转的政策设计

深化推进集体建设用地流转，除了构建科学合理的集体建设用地产权体系外，还必须建立健全集体建设用地使用权流转的政策制度。其中关键在于做好集体建设用地产权主体的确定，使用权的获取、流转以及退出机制设计。

（一）产权主体的确定

1.公益性集体建设用地产权主体的确定。公益性集体建设用地对农村发展具有重要的社会价值作用，可替代性差。为此，公益性集体建设用地的产权主体应归属到农民集体，由农民集体行使所有权。乡（镇）政府、村两委无权独立决定公益性集体建设用地使用权的流转，在不改变使用性质或用途的前提下，公益性集体建设用地使用权的流转应征得村集体三分之二成员的同意。公益性集体建设用地作为整体性公共资产，其所产生的公共收益应归属全体村集体成员，相应的增值收益不宜作为份额财产收入在村集体成员间直接分配，而应纳入村集体公共财政收支体系或者作为保障性社会福利按成员权共享。

2.经营性集体建设用地产权主体的确定。经营性集体建设用地的产权主体应归属为村集体成员，具体执行可落实到农户家庭。凡是户籍在册者，不分男女老幼均应享受成员权，按人均份额以农户家庭为单位行使主体性权利。“三级所有，队为基础”，对于原属全体农民集体所有的经营性集体建设用地，其产权应按照全体村集体成员进行等额股份分配，落实到农户家庭；对于已经分别属于村内两个以上集体经济组织的农民集体所有的经营性集体建设用地，其产权应在各自所在的集体经济组织或者村民小组内部按照成员权进行等额股份分配，并落实到农户家庭；对于已经属于乡（镇）农民集体所有的，应按照全体乡（镇）成员权进行等额股份分配到全体成员，并落实到农户家庭。确权后的经营性集体建设用地，再次进行流转时其产权主体应一律是村集体成员，具体执行交由其所在家庭户主行使，并以农户家庭为单位表达主体利益。

3.宅基地产权主体的确立。宅基地的使用权归属为集体组织成员，以家庭为单位申请宅基地。宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有、使用和收益的权利，可以依法利用该土地建造住宅及其附属设施。宅基地因自然原因灭失的，对失去宅基地的集体组织成员，应当重新分配宅基地。

（二）使用权的获取

1.公益性集体建设用地使用权的获取。公益性集体建设用地使用权的获取，应分情况和服务类别，适用不同的获取方式。（1）有偿征收获取。此种方式适宜那些符合土地利用规划，且主要不是为本集体组织服务的公益项目建设。诸如部级、区域性或乡（镇）间的重点工程、公共设施、公益事业等用地，应通过有偿征收的获取，但军事用地和涉及国家安全、社会公共秩序的特殊用地或者法律有特殊规定的除外。（2）无偿义务供给。此种方式仅限于本集体组织内部的公益性项目建设用地之需，由于此类公益性建设项目有助于提高整个村集体的福祉，所以应由村农民集体无偿义务提供。凡是符合村镇规划，为本村社会、经济发展所需，主要服务于本村集体的公益性项目，且经村两委讨论通过和村集体三分之二成员的同意，则村农民集体应无偿义务提供该地块用于公益性项目建设。

2.经营性集体建设用地使用权的获取。经营性集体建设用地是农村土地中最具增值潜力的集体性财产。凡是需要经营性集体建设用地者，只要符合土地利用规划，不分集体组织内外部成员或法人组织，都应依法通过有偿的方式获取该地块。具体可以通过招标、拍卖、挂牌出让、转让、租赁、作价入股、联营等方式获取。使用权的获取价格可以由供需双方协议定价或者按市场定价。未经村集体组织三分之二成员的同意，乡（镇）政府或村两委无权单独将经营性集体建设用地使用权进行初始流转。

3.宅基地使用权的获取。现行《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”宅基地使用权是保障农民集体成员的基本居住的用益物权，适合基本居住需要是重要的使用限度和标尺。所以在宅基地使用权的获取标准上，可将《土地管理法》第62条修改为：“农村村民一户只能申请一处符合法定面积标准的宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。”在使用权的获取方式上，应采取无偿取得和有偿使用相结合的方式。对保障基本居住的宅基地部分，宅基地面积在所在的省、自治区、直辖市规定的标准以内的，应继续采用无偿取得制度；对超过基本居住范围的部分实行有偿使用制度，且对超标多占的宅基地，可以采取累进制计算使用费。

（三）使用权的流转与退出

1.公益性集体建设用地使用权的流转与退出。（1）公益性集体建设用地使用权不得单独流转，以农民集体公益性项目等建筑物或构筑物为流转的，其占用范围内的建设用地使用权一并流转。农村集体公益性建设项目多为投资大、周期长、收益低的公共产品与公共服务性项目，目前多由当地政府和村（镇）集体自筹建设。但随着农村公共服务社会化的发展、改革与推进，越来越多的社会资本将会参与公益性项目建设。因此应允许在规划期内和契约期内，且保证公益性集体建设用地使用性质和用途不变的前提下，应准许公益性集体建设用地使用权随公益性项目的建筑物或构筑物以转让、出租等方式有偿流转。合约期满后，由农民集体组织无偿收回公益性集体建设用地使用权及其项目建筑物。（2）公益性集体建设用地使用权可以有偿退出。除因自然因素及不可抗力原因，或者土地利用规划变动外，公益性集体建设用地使用权可以有偿退出，变更其使用性质和用途，但不得变更农民集体所有权。这是因为公益性集体建设用地也有发展权，将其从转向较高利用效益的用途或较高利用程度，有利于集体建设用地的节约集约利用。当有偿退出的收益所得大于其现有的社会成本，及其地上建筑物或构筑物的再建经济成本时，经村两委讨论通过和村集体三分之二成员的同意，公益性集体建设用地使用权可以有偿退出，具体可以采取出让、转让、出租等方式。

2.经营性集体建设用地使用权的流转与退出。经营性集体建设用地使用权的流转与退出可以适用城镇国有建设用地使用权的流转办法与退出机制，实现与城镇国有建设用地的完全同权。为此，应建立健全城乡统筹的经营性建设用地流转交易市场，允许经营性集体建设用地使用权直接进入市场交易。（1）在流转路径方面，不实行强制性的政府征收。是否继续保留农民集体所有权，必须征得三分之二村民的同意，具体流转应由村农民集体组织与需求方（不分集体组织内外）直接商业谈判交易。（2）在流转方式方面，具体可以通过招标、拍卖、挂牌出让、转让、租赁、作价入股、联营等方式获取。（3）在流转期限方面，以出让、转让、租赁方式取得的经营性集体建设用地使用权有最高期限的限制，其最高期限可以参照城镇国有建设用地的相关规定；以作价入股、联营等方式取得的，其流转期限与运作可以参照公司法相关规定灵活安排。（4）在退出机制方面，以出让、转让、租赁方式进行的，农民集体组织及其原土地使用权人应依法向受让方完全转移经营性集体建设用地的使用权，退出任何具体经营管理，但不得退出出让、转让、租赁合约规定的所有权管理；以作价入股、联营等方式进行的，农民集体组织及其成员有权依照合约或协议规定参与或退出使用权的具体经营管理，但不得退出经营性集体建设用地所有权的管理。

3.宅基地使用权的流转与退出。宅基地的流转，具体可以分两个层次进行。（1）仍然作为宅基地流转，即在不改变宅基地使用权性质和用途的前提下流转。宅基地使用权人经本集体组织同意，在保障基本居住条件的前提下，可以将其宅基地向符合宅基地申请条件的人转让、赠与或者出租。农村村民转让、赠与或者出租宅基地后，再申请宅基地的，不予批准。（2）作为经营性集体建设用地流转，即变更宅基地使用权性质和用途后流转。对于闲置的宅基地，宅基地使用权人不愿转让、赠与或者出租的，可以储备为经营性集体建设用地，在集体组织内部收购，但不能直接将宅基地使用权出让给集体组织外部的任何组织或个人。宅基地的退出，可以分三种情况进行。（1）对具有特殊历史风貌、国家法律规定保护、重大旅游开发价值等的住宅建筑，其宅基地使用权人不论是否闲置该宅基地，该宅基地使用权人均有权自主选择是否退出其宅基地使用权。选择退出者，其宅基地使用权必须移交给村集体组织，并可获取一定的经济补偿价值，对于仍然定居在村集体的，且无其他基本保障宅基地者，还应给其再分配新的宅基地；选择不退出者，除可继续享受基本使用权和收益外，还必须承担相应的保护等义务。（2）对于拥有多处宅基地，或者拥有多处宅基地且实际使用面积超出所在的省、自治区、直辖市规定的标准的宅基地使用权人，宅基地使用权人可以将其符合标准内的闲置宅基地使用权有偿移交给本村集体组织，而超标闲置部分应在补交超标使用费后将使用权有偿移交给本村集体组织，或者无偿直接归村集体组织收回。对于闲置宅基地上有建筑物或构筑物的，如其地上建筑物或构筑物发生有偿转让，则连同宅基地使用权也一并转让，原宅基地使用权人随即丧失宅基地使用权，转让收益由原宅基地使用权人所得。（3）对于户籍仍在本村集体，但已在城镇安家立业，长期不在本村居住者，其闲置的宅基地使用权应坚持有偿转让优先的退出原则。首先，此类宅基地使用权人可以选择将其闲置宅基地使用权有偿转让或无偿赠与本村集体其他符合宅基地申请条件的人，也可作为经营性集体建设用地使用权有偿转让给本村集体组织内的经营性集体建设用地使用权需求人，或者由村集体组织将其有偿收购储备为经营性集体建设用地。其次，其定居城镇政府应优先解决此类业已退出宅基地使用权的外来人口的城镇户口，将其纳入城市居民的统一管理，提供基本城市社会保障，享受城市统一的子女入学政策，以及其他平等的市民化待遇。对于不愿意接受有偿转让、赠与或者上述政策的宅基地使用权人，以及已具有城镇户籍，且因合法继承仍在村集体拥有实际宅基地的使用权人，当村集体组织确因发展需要（不论是公益性还是经营性）使用其宅基地时，经村两委讨论通过和村集体三分之二成员的同意后，可以由村集体组织强制性的收回其宅基地使用权。

（四）流转中农民权益的保护

公益性集体建设用地作为整体性公共资产，其所产生的公共收益应归属全体村集体成员，相应的增值收益不宜作为份额财产收入在村集体成员间直接分配，而应纳入村集体公共财政收支体系或者作为保障性社会福利按成员权共享。对于在保证公益性集体建设用地使用性质和用途不变的前提下，将公益性集体建设用地使用权随公益性项目的建筑物或构筑物以转让、出租等方式有偿流转的，合约期满后，由农民集体组织无偿收回公益性集体建设用地使用权及其项目建筑物。对于在变更公益性集体建设用地使用性质和用途，采取出让、转让、出租等方式有偿退出的，可以作为经营性集体建设用地进行经营，但其最终所有权应仍须归农民集体保有，其所获取的增值收益由全体村民的三分之二成员共同决定分配与自主支配。

经营性集体建设用地产生的流转增值收益，严格在确权时确定的成员间按份额分配，确权时的产权主体范围不同，则增值收益分配范围不同。对于确权后的经营性集体建设用地，再次进行流转时其产权主体应是村集体成员，具体执行交由其所在家庭户主行使，并以农户家庭为单位表达主体利益。对于以作价入股、合作联营等方式参与经营的，其增值收益分配及风险分担等，应以合约或协议、相关市场法律法规为准。农民集体组织及其成员有权依照合约或协议规定参与或退出使用权的具体经营管理，但不得退出经营性集体建设用地所有权的管理。

宅基地使用权人不能直接将宅基地使用权出让、转让给集体组织外部的任何组织或个人。对于因公益性建设项目需要而占用农民宅基地的，不论是有偿取得还是义务提供的，村集体必须为原宅基地使用权人重新分配同等面积宅基地。经集体经济组织内部收购、无偿收回、整理节余、原使用权人退出等方式所取得的宅基地，乡镇政府、村两委、集体经济组织无权单独进行流转，必须经村集体三分之二成员的同意后方可流转，流转所得增值收益应在全体集体成员间按成员份额分配。

三、调整后的集体建设用地流转政策效应预估

（一）有利于提高流转的公平性。以集体成员权来确认产权主体和分配收益，允许经营性集体建设用地直接进入市场交易，享受与城镇国有建设用地的同等权利；赋予公益性集体建设用地和宅基地必要的发展权，允许分情况变更土地使用权性质和用途；保障集体组织内部成员之间的利益分配与平衡，兼顾农村户籍的城镇居住者的利益，提高了流转公平性。

（二）有利于提高流转的效率性。目前制约集体建设用地流转的主要障碍，就是集体建设用地的产权主体不明确、产权权能不健全，乡（镇）政府直接干预等因素。通过健全集体建设用地的产权体系，明确产权主体到集体成员并落实到每个农户家庭，以及限制乡（镇）政府、村两委的独立决定权，使集体建设用地的产权主体不再含混不清，减少流转阻力。集体建设用地按照不同使用性质和类别，适用不同的流转方式，能够提高流转速度与效率。

（三）有利于提高流转的经济性。通过厘清集体建设用地的产权主体，减少乡（镇）政府直接干预，准许集体建设用地供需双方可以直接商谈或协议交易，减少不必要的中间环节，降低流转的交易成本，便捷集体建设用地使用权的获取渠道和过程，提高了流转的经济性。

（四）有利于提高流转的收益性。准许公益性集体建设用地使用权随公益性项目的建筑物或构筑物以转让、出租等方式有偿流转，并允许公益性集体建设用地使用权可以采取出让、转让、出租等方式有偿退出；准许经营性集体建设用地通过招标、拍卖、挂牌出让、转让、租赁、作价入股、联营等方式流转，设立有偿退出机制；准许闲置宅基地使用权有偿收购，并实行有偿退出等，提高了集体建设用地流转的收益性。

（五）有利于提高流转的安全性。调整后的流转政策应能极大地保护农民的集体财产性权益。按照集体成员权来共享经营性集体建设用地使用权和收益权，并允许农民集体组织及其成员以作价入股、联营等方式依照合约或协议规定参与或退出使用权的具体经营管理，提高农民集体成员的公众参与度，减少流转交易的经济利益冲突和摩擦，降低社会风险，从整体上提高了流转的安全性。

（六）有可能增加管理的难度性。一方面，由于相对淡化了政府征收，准许经营性集体建设用地直接进入土地市场交易，将会直接减少基层政府的财政外收入，并且增加了集体建设用地交易市场的监管难度；另一方面，由于设定了公益性集体建设用地使用权的分类获取方式，设定了公益性集体建设用地使用权和宅基地使用权的有偿流转与退出机制，在现行相关制度还不健全的情况下可能会增加乡（镇）政府和集体组织的管理难度与税费征收难度。

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