制度经济学视角下统筹城乡发展研究

内容摘要：制度经济学的观点认为每一个经济均可视为相互依存的制度共同组合在一起的系统，这些制度既具关联性，又具互补性。基于此，我国特殊时期形成的城乡二元结构的改革必须立足于构建整体均衡的新制度体系，同时要寻求最佳切入点。城乡居民相同的参与权和表达权是构建新的均衡制度的前提条件，而制度的演进除了尊重历史和现实条件之外，其具体方式的选择取决于成本最小化的考虑。

关键词：制度经济学 关联性 互补性 统筹城乡发展 制度演进

改革开放以来，我国农村建设取得了长足的进步，在政治、经济、文化、社会事业等各个方面都取得了举世公认的成就。面对新的形势，党中央提出了全面建设小康社会的奋斗目标，这就对农业和农村问题提出了更高的要求。而统筹城乡发展这一战略思路的提出突破了以往单一就农业论农业、就农村论农村的传统观念，要求我们从一个整体制度安排的角度来看待三农问题。本文拟运用比较制度分析理论，对我国当前统筹城乡发展的实践提供一个理论分析框架。

制度关联性和互补性在统筹城乡发展中的运用

比较制度经济分析认为制度具有关联性和互补性，制度关联可以看作是制度间相互关联的整体性安排。制度关联可以分为共时关联和历时关联，前者为同一时间不同制度的关联，后者是指现在的新制度同历史上已有的制度相互关联，也就是制度的演进不能脱离历史。在一个经济体中，只有相互一致和相互支持的制度安排才是有生命力的，制度的内生博弈规则分析方法揭示了作为整体的制度安排的持久性是有条件的，同时也证明了单独在一些领域内进行改革但整个制度安排却持续存在帕累托无效率，这意味着城乡统筹发展必须提供整体性的制度安排，就业、教育、财税、金融、社保、公共管理、产业发展等，这些具体政策都应该纳入统一的制度框架。

从新中国建立以后所实行的城乡二元政策来看，从粮食统购统销制度到户籍制度、就业分配制度、婚姻制度、教育制度、劳动保护制度等等都是一个有机配合的制度整体，形成了初始的均衡。20世纪50年代初期国家实施的赶超战略要求实行优先发展重工业的政策，这促成了对特定均衡的选择，由此确定历史对制度形成了制约作用。在当时条件下，工业发展需要的积累资金只能由农业来提供，落后的农业生产和大规模工业化建设之间的矛盾导致了出现粮食供应紧张的局面。基于此，国家开始在粮食流通领域实行统购统销政策，在这一体制中，农民逐渐丧失了对所生产粮食的自由支配权，以人为压低的价格卖给国家，工农业产品价格出现剪刀差。为了配合这一政策，防止农村人口向城市的流动从而保证农业生产力的充足，户籍制度应运而生。这是我国特有的一项管理社会和安排发展计划的重要政策，1958年我国将城乡居民分为农业户口和非农业户口，以户籍制度为基础，农村人口无法再向城市自由流动，从而也无法享受到城市居民的各种福利待遇。为了实现工业化积累，国家对城市居民则采取了包就业、低工资、低物价、高福利的配套政策。至此，为了保证赶超战略的实施，一整套包括统购统销制度、户籍制度、就业制度、社会保障制度等等在内的导致城乡分割的制度安排正式形成，这一整套关联制度互相之间具有很强的逻辑关系，制度间共时性相互依赖作为博弈域的均衡结果而出现，制度安排体现了极强的稳固性。整体性制度安排的存在改善了城市居民创造的生活，但同时使得农村居民的处境变坏。而且，既得利益的获得使得现存制度化关联下的既得利益者会抵制那些因技术创新和知识进步从而威胁其利益的新关联方式，也就是说，尽管农民有改变现有制度安排的要求，但帕累托次优的旧的整体性制度安排却会因为各制度元素的互补性仍将呈现耐久性和稳固性。

基于此，统筹城乡发展必须是一个提供整体性制度安排的过程，以达到新的均衡。制度的互补性的存在意味着富有活力的制度安排构成一种连贯的整体，任何单个制度在孤立情形下都不会轻易的被改变或设计。为了改变一项帕累托低劣的制度安排，互补性的制度必须得以改变，这种改变分为两种，一种是所有的制度同时改变，另一种是通过改变某一域的制度，然后通过互补性关系引发其他制度的连锁反应。前者称为大爆炸观点，后者为渐进观点。两种观点都认为制度改变的最后结局为提供一整套新的互补的制度安排，不同点只在于改变的速度。未来统筹城乡发展的制度变革主要将体现在以下几方面：第一，户籍制度。户籍制度是制约统筹城乡协调发展的最根本的制度，制度互补性认为，如果某主要经济域发生变化，并通过互补关系引发相关域的连锁反应，一种新的制度化的动能就能被创造出来。如果把户籍制度作为一种主要的经济域，那么由它引发的改革就能推动其他制度的创新。旧的户籍制度不仅剥夺了农民的自由迁徙权，更造成了两种不平等的公民身份，只有彻底清除这种不合理的户籍制度，才能真正解除农民的束缚，提高农业生产率，为二三产业的发展提供大量的转移劳动力，从而促进城乡协调发展。第二，资金配置制度，这其中包括财政支农制度和农村金融制度。统筹城乡发展需要国家财政政策和金融政策的大力扶持，农业的稳定发展是国家社会稳定的前提，而充足的资金则能够保证农民各项社会福利待遇的稳步提高。第三，农村教育制度。要改变城乡之间不公平的教育制度，受到良好教育尤其是专门职业技术培训的农村居民才有可能实现向城市非农行业的顺利转化，此外城乡教育资源的共享还可以带动农村教育不断向更高水平发展。第四，就业制度。要打破农村劳动力和城市劳动力在政策和制度上的界限，以劳动力素质作为就业的主要标准，建立城乡统一的就业制度，为劳动力的顺利转移提供保障。第五，社会保障制度。建立城乡一体的社会保障制度是统筹城乡发展的重要内容，我国农村社会保障体系的建立要依据我国的实际情况，逐步形成覆盖面广、功能齐全的社会保障体系。

统筹城乡发展应当形成新的互补关联的制度体系，从而达到新的意义上的均衡：社会主义市场经济的发展需要丰富的资本和劳动力，而新的户籍制度和教育制度提供了大量的可自由流动的高素质的劳动者，就业制度保证了劳动者在产业间的顺利转移，资金配置制度则保证了充足资本的提供，社保制度则解决了城市化和工业化进程中农民社会身份转换之后的后顾之忧。

制度的本质特征决定了必须赋予城乡居民相同的表达权

新制度经济学的一种观点认为，制度的本质特征是参与人行动选择的自我实施规则，这种规则是在一个相关的领域内参与人通过互动而内生的。新制度的产生需要通过不同利益群体的反复动态博弈。因此，城乡居民应该在制度安排中具有相同的表达权，这样才能产生新的制度均衡。

在我国当前的政治生活中，无论是农民利益的代表者，还是农民表达利益诉求的渠道都是稀少的，农民在争取自身权利的过程中往往成为弱势群体。其中既有农民受到自身文化素质和政治素质不高的局限因素，也有客观原因形成的农民地位和身份的相对低下。在政府层面，农民往上流动的机会是非常有限的，除了基层政府（主要是乡村）之外，很少能够在其他场合参政。在选举人大代表时，由于人口数量的因素，城乡居民的选举比例相差也很悬殊，城市人口每24万人可以选举一个代表，而农村则需要96万人才能产生一个代表。除此之外，农民缺乏能够有效代表自己的代言组织，在有利益纷争时无法有效维护自己的合法权益。

新的制度作为共有信念的自我维系系统，其实质是对博弈均衡的概要表征，它作为许多可能的表征形式之一起着协调参与人信念的作用。在任何情况下，信念被参与人共同分享和维系后，才具备足够的均衡基础而逐渐演化成制度。因此，在未来构建新制度的过程中，必须尽可能的代表最大多数参与人的共同利益，也就是要体现城乡居民的利益，从而使人们对基本的制度安排形成共识，这样的制度才能被参与人所共享和维系。由于共有信念是在城乡居民充分的利益博弈过程当中形成，因此这样的信念被所有的参与人视为理所当然，在不发生动摇共有信念的前提下，制度不仅会内生同时也会客观化。要达到这一目标，必须从以下几方面入手：第一，加强农村的社会主义民主政治建设，培养和提高农民的参政议政能力，进一步扩大和健全基层民主。大力开拓农民参政议政的渠道，在各级公务员招录过程中，要保证一定比例的农民录取数，在选举人大代表时，则在保证选足法定人数的前提下逐步增加人大代表中的农民代表比例。第二，要积极培育各种农民组织，使得专业性的利益表达群体能够真正代表表达农民的各项需求。第三，加强农村法制建设，健全各项法律法规，增强农村居民的法制观念，培育其利益表达权利意识，提高他们的利益表达能力，使农民的各项政治和经济权利得到尊重，并使得在构建制度的博弈过程中农民能够有效的参与，只有这样，新的制度安排才能符合他们的根本利益，从而才能更为有效的达到制度均衡状态。

制度演进路径选择方式对统筹城乡发展的启示

制度演进受到路径依赖的巨大影响，同时博弈均衡的多重解导致制度演进的路径也不是唯一，这两重因素使得在考虑新的城乡统筹发展制度安排时，必须客观的尊重中国过去的经济实践以及特定的历史、文化和社会制度（孙宽平，2004）。

比较制度经济学认为，不同特征的域实现一体化后，旧制度仍然持续存在，它们的初始演化在一定程度上被它们各自域的博弈形式特征所制约。在两个域联结后的博弈形式特征没有能从域联结之前就发生作用，从而影响旧制度的存续基础。制度关联的历史路径即使在博弈结构已经改变之后也会在后续的制度中留下印记，这正是路径依赖的含义，也就是说，同样的制度安排在不同的国家中即使面临同一技术和市场环境，但是整体性的制度安排仍然可能会有很大的差别，这就取决于各自制度发展的历史轨迹。我国在社会主义经济建设中，政府始终发挥主导性的作用，无论是作为旧的城乡制度的提供者，还是新的统筹城乡发展制度的规划者，政府的作用都是巨大的。按照这一历史发展轨迹，要达到统筹城乡发展的预期目标，就必须要求各级政府全面和正确的履行经济调节、社会管理和公共服务的职能，统筹兼顾各方面利益，正确处理好局部利益和全局利益、当前利益和长远利益的关系。而从实践来看，整个制度变迁的过程也显示我国绝大多数的制度变迁都是自上而下的由政府主导推动发生的。此外，面临相互强化互补性条件下的制度安排由于其每一个元素机制都无法以渐进的方式被另一种类型的制度元素所轻易取代，因此整体性的制度安排的结构是内在一致并具有刚性的，这同样也要求政府的强力推动。

制度经济学将制度变迁路径定义为两种，一种是参与人从既定行动集合中以分散化方式尝试新策略自发产生均衡变化，也就是诱致性制度变迁，另一种是以集体方式设计法规或因为拥有某种全新的行动决策的新型参与人引发均衡变化，即强制性制度变迁。两种变迁方式应该说各有利弊，前者所需时间较长，在新旧制度交替过程中会出现制度衔接问题，增加制度转换难度，但该方式不会引发剧烈的社会动荡，风险较小，而后者时间较短，短时期内即可解决新旧制度的转换，从而降低了转换过程中的摩擦成本，但该方式由于短时间内很难协调不同主体的利益，往往容易引发社会的剧烈反应。因此，在未来城乡发展制度的变迁方式选择过程中，要重点考虑制度变迁的效率，也就是力争以最低的支付代价获取最大的制度变迁收益。经验观察也表明，一个国家是更多地采取诱致性变迁，还是强制性变迁，往往取决于多种因素，既有国家的经济结构和历史文化传统，还有现实的经济发展状况。从我国统筹城乡发展制度的演进状况来看，兼具制度诱致性变迁和强制性变迁两种方式，而未来不同时段根据具体情况选择相应方式以达到变迁成本最小化应是指导原则。

参考文献：

1.青木昌彦.周黎安译.比较制度分析[M].上海远东出版社，2001

2.孙宽平.转轨、规制与制度选择.社会科学文献出版社，2004