农民工迁移与统筹城乡发展

将进入城市的农民转化为完全意义的城市居民是城市化的基本任务,是城市化高速发展时期城市与农村发展一系列问题联动解决的基础和前提。但是,中国农民工市民化长期以来被严重忽视,导致城市产业结构升级困难、社会冲突加剧、农村土地规模经营难以推进、农民收入长期难以提高、空穴儿童增加等一系列严重社会问题。以2010年中央一号文件为契机,以新生代农民工市民化为切入点,构建城市化健康发展的制度架构,推进城乡协调发展。

“统筹城乡发展”首次在中央一号文件的标题中出现,是今年一号文件的最大亮点,是以科学发展观解决“三农”问题的重大突破。以新生代农民工为切入点,直面农民工市民化问题,通过城镇制度创新营造农民工公平迁移的全新平台,是联动解决城市与乡村发展一系列问题的核心与关键,是中国城市化改革中巨大的历史性进步。

将进入城市就业和生活的农民转化为城市居民是城市化过程中“化”的重点和主题。长期以来中国农民工的非健康迁移造成大量两栖人口,他们自己工作生活在城市,父母子女在农村,挣钱在城市,花钱在乡村,身在城市,心系农村。近2亿农民工长期徘徊于城市与乡村之间,他们非正常家庭化的生活方式以及对未来缺乏良好预期,是导致中国城市和乡村一系列重大经济社会问题不断积累的共同根源。以农民工健康迁移为核心构建统筹城乡发展的制度框架与政策体系,是解决中国“三农”问题、谋求城乡可持续发展的重要路径。

农民工市民化是城市化的基本任务

农民工是城市新增就业和新增人口的主体。农业部部长韩长赋近日在人民网发表文章指出:“一般概念上的农民工约2亿多人,其中进城务工的在1.5亿人左右”。1978年中国城镇就业人员为9514万人,2008年增长到30210万人,净增长20696万人,以1.5亿进城务工计算,占改革开放以来新增城镇就业的72.5%。

众所周知,城市户籍人口自然增长已经进入“三低”模式(低出生率、低死亡率和低自然增长率),而中国城市人口却处于高速增长过程中,由1978年的1.7亿增长到2000年的4.6亿,进而到2008年的6.1亿,由农村进入城市的人口机械增长成为城市人口增长的主要动力。

农民工作为城市新增就业和新增人口的主体,是城市化高速发展过程中的正常现象。城市化的根本任务就是化农民为城镇居民,城市化过程中的全部经济发展和社会进步都应该以此为基础和前提。城市化就是要使尽可能更多的人口参与到工业化过程之中、并享受工业化发展的成果。城市化的过程就是一个国家的人民创造财富的能力不断增强和生活质量不断提高的过程,也即是国强与民富的过程。

世界城市化的历史证明,成功的城市化过程一定是政府根据工业化发展的需要,通过构建公平的人口流动制度和政策体系,将进入城市的农村人口转化成为财富的创造者、新增需求的拉动者和社会秩序的维护者。失败的城市化则长期没有将流动人口纳入健康的发展轨道,进入城市的农村人口在很大程度上转化为城市的低收入和贫困者、贫民窟的建造者、甚至于社会犯罪的供给来源。

1870―1910年是德国城市化高速成长时期,其中1907年德国流动人口3000万,占当时德国6900万总人口的43%。为适应流动人口高速增长的需要,德国及时建立了一整套公平覆盖所有在城市工作与生活人群的公共住房、社会保障、教育与培训、就业以及社会救助等完善的社会制度,迅速将流动人口转化为维护社会秩序、生活质量得以快速提高的城市人口,新增劳动力转化为有能力从事高效率产业的就业大军,德国也因此在短期内由后发国家发展成为世界经济强国。

日本人地矛盾比中国尖锐,但是日本在整个工业化和城市化的过程中从来没有限制人口流动。虽然日本的近代化始于明治维新,但是日本快速城市化是在战后实现的。1950年―1975年是日本城市化的高速发展期,期间城市人口由2915万增加到6337万(图1),城市化水平由34.9%增加到1975年的56.8%,城市个数由254个增加到644个。与中国流动人口集中于大城市类似,日本的流动人口高度集中于三大都市圈,特别是东京都。日本一方面通过全国国土综合规划,加快地方经济发展和人居环境建设,建立全国性公平的人口流动和社会保障制度,以此增强地方对流动人口的吸引力。另一方面,日本在东京大规模建设面向流动人口和低收入人口的公共住房,以及相应的教育、培训和就业制度,建立服务于所有人口的现代城市运行秩序和公共服务的供给制度。如同德国一样,日本在短短的几十年中,将进入城市的农村人口快速转化为富有创造力、竞争力、购买力并主动维护城市秩序、热爱城市生活的完全的城市人口,成为城市化健康发展的生力军。日本也因此成为20世纪世界发展的奇迹,东京则发展成为最具国际竞争力的世界城市之一。

与德国、日本不同,以巴西为代表的南美诸国,在工业化高速发展的过程中,严重忽略人的转型与发展,政府没有承担起构建现代社会制度的责任,教育、培训、公共住房、社会保障等公共品供给匮乏,导致进入城市的农民普遍缺乏培训、保障和健康住房,缺乏融入城市上升发展的通道,导致在工业化快速发展的过程中城市贫富差距扩大,贫民窟蔓延,犯罪普遍,社会矛盾激化,以巴西为代表的南美深深陷入中等收入陷阱。

新增长理论告诉我们,国家工业化进入中期以后,创新成为经济增长和结构升级的主要动力。舒尔茨的人力资本理论进一步揭示了国家的持续创新依赖于人力资本积累,而人力资本的积累不同于物质资本的积累,需要社会对全体居民进行智力资本和健康资本的持续投入,需要政府构建公平的制度架构为此保驾护航。

世界城市化的历史与经济学理论共同证明:在城市化高速发展的过程中,通过加速农民工市民化进程为中国发展积累人力资本,是中国进一步推进新型工业化和健康城市化必须面对的课题。

农民工市民化是中国统筹城乡发展必须攻克的最坚固堡垒

农民工是中国发展过程中一系列矛盾的载体和焦点。客观地说,中国改革开放以来几乎所有的城市都获得长足的发展,城市人居环境和居民生活质量均得到不同程度的提高;2003年十六届三中全会提出统筹城乡发展以来,一系列利农惠农政策出台,农村发展环境也得到大幅度改善,特别是免除农业税、农村基础设施建设、农村合作医疗以及养老保险制度深得人心,农民的满意度在不断提高。

但是,中国独特的城市化历程造就了一批游离于城市居民和农村居民之间的巨大的群体,这就是以农民工为主体的两栖人口。中国发达城市对众多的流动人口抱有复杂的感情:如果排斥流动人口,企业不能运转,房屋没人建,电梯没人开,垃圾没人扫……;如果接受流动人口,大量低收入人群聚集,秩序混乱,犯罪增加,违法建筑蔓延,还要付出巨额财政资金为之提供公共服务……;另一方面,进入城市的农民工对城市感情也逐渐发生着变化:由自豪、满足、幸福逐渐演变为平淡、冷漠和不满……。城市和进入城市的农村人口相互徘徊于取舍两难之间。问题的关键在于:这是一个巨大的人口群体,其规模比日本全国总人口还要大,相当于德国、英国和法国人口之和,他们对中国城市化乃至整个中国的发展蕴藏有巨大的创造力,或者巨大的隐患。实际上,流动人口长期徘徊于城市和乡村之间,不仅严重降低该群体自身的生活质量,也已经严重地限制了国家的发展,是中国城市与乡村一系列重大问题产生的根源,也是这些重大问题解决的政策基点。

1.两栖人口的长期存在是城市发展问题积累的重要根源

中国城市发展共同面对两大难题:产业结构升级困难限制了经济发展,社会矛盾与冲突加剧限制了社会进步。如图2所示,中国城市发展中的该两大问题最终都根源于两栖人口。

城市服务业发展滞后是中国城市产业结构调整的顽疾,其重要原因之一是两栖人口的低端异地消费模式。两栖人口由于长期得不到城市认同,缺乏技能培训,并处于非正规就业状态,工资收入被挤压到最低水平,长期以来其购买力难以提高;同时,两栖人口只将城市作为挣钱的栖居地,在城市尽可能压低消费,其绝大部分工资结余并未像城市户籍人口一样形成集中的对城市商品和服务的购买,而是转化城市以外的分散的储蓄与低端的消费。两栖人口的异地消费模式直接导致一部分购买力被拒绝在城市之外,城市服务业长期得不到应有的发展,服务业乘数效应没有得到完全的释放。另一方面,两栖人口作为城市新增就业的主体,长期缺乏教育与培训,劳动力素质长期难以提高,不能满足新型工业化发展的需求,致使中国城市制造业技术进步和结构升级步履维艰,产业效率长期提高缓慢,各城市长期处于低水平重复建设和竞争的状态。

城市社会矛盾与冲突加剧的重要原因也在于两栖人口的长期存在。一方面如上所述,两栖人口由于其长期收入水平较低,成为城市低收入群体不断扩大的主要原因,并成为低收入的主体,导致城市贫富差距扩大,甚至于形成倒“T”型的社会收入分配结构;不合理的社会结构必然导致社会矛盾与冲突加剧,犯罪及快速增长,根据我们对北京、上海、杭州、天津、广州、深圳等多个城市调研,城市社会治安和犯罪案件的主体70%左右由流动人口构成,而流动人口长期遭受城市排斥和不公平,导致其行为不稳定、不规范,对未来预期消极,顺民在瞬间变为暴民。

和谐社会首先必然是公平社会。难以想象,在一个处处存在不公平和歧视的城市中,能够构建温馨和谐的社会氛围。

2.两栖人口的长期存在是乡村发展问题积累的重要根源

中国乡村发展的问题主要表现为四个方面(图3):农业产业效率低下,农民收入水平低,农村社会不稳定,以及农村公共服务缺乏。在四大问题中,公共服务缺乏根源于中国财政体制。目前,中国正在探索建立城乡一体化的公共服务制度,事实上,减免农村义务教育费用、发展农村合作医疗、建立农村养老保险等正是这些制度改革的体现,也是近年来农民最满意的方面。但是,公共财政制度的改善难以最终解决农村发展的所有问题,特别是前三大问题,这三大问题的不断积累正威胁到农业和农村的可持续发展。如图所示,该三大问题产生的重要原因都与两栖人口密切相关。由于篇幅所限,不再赘述。

3.两栖人口的长期存在是城乡矛盾积累的重要根源

更加重要的在于大量流动人口长期徘徊于城市文明和乡村文明之间,他们随时可能被城市文明抛弃。如图4显示,适龄人口有就业机会时进入城市,失业时返回到农村;健康时进入城市,疾病时返回农村;年轻时进入城市,年老后返回农村;正常状态时进入城市,违法违纪后逃回乡村……。总之,农村年轻一代最富有活力和创造力时都在城市,遭遇问题处于低迷时则回到农村。“两栖人口”致使中国城市化过程中农村承受城市发展的成本,以落后的乡村文明在为城市先进文明保驾护航。

中国当前的人口流动制度犹如一个巨大的筛盘,自动将经济社会发展中的靓丽留在了城市,呈现给世界的是繁华锦绣;而大量的问题则自然洒落在了村村镇镇,我们的老百姓各自默默承受被城市过滤下来的艰辛和无奈。

综上所述,中国城乡之间发展的问题具有高度相关性,需要联动解决。“两栖人口”是城市发展问题、农村发展问题以及城乡之间矛盾积累的共同载体。以建立“两栖人口”的健康迁移制度为突破口,促进农民工市民化进程则是推动中国城市化健康发展,在统筹城乡过程中解决“三农”问题的基本路径。

探索基于人口健康迁移的统筹城乡发展之路

以新生代农民工为切入点,建立促进农民工市民化的制度架构和政策体系,根治中国城市化两栖人口的顽疾,谋求城市与乡村统筹协调发展是新时期中国城市化必须面对的历史性课题。

1.建立促进农民工市民化的统筹城乡发展的制度架构

农民工市民化是城市人力资本积累的过程,也是城市为农村减负的过程,涉及到城市和乡村多项制度改革,其核心是依附于户籍之上的多种利益调整,主要任务是在改革中赋予进入城市的农民工以平等的城市居民权益,使其真正成为城市发展的生力军;同时剥离赋予其上的多项农村居民权益,特别是以土地为主的多种农村生产资料的使用权和分配权,促进农村土地流转和规模经营,提高农业产业效率,以此为基础提高居民收入水平(图5)。

在所有的制度改革过程中,贯穿始终的是流动人口得以家庭团聚,得享天伦。家文化是东方文化的核心,父慈子孝是社会伦理的基础。长期以来中国妻离子散的城市化过程违背人性需求,致使流动人口家庭观念淡薄,远离亲人大大降低了家庭的伦理约束力和道德调节能力,是导致中国城市化过程中社会冲突与犯罪的重要原因。

在所有的制度改革过程中,最难点是教育制度和公共住房制度改革。教育制度改革的核心问题是要解决异地基础教育与高等教育入学考试的对接;公共住房制度改革不能完全依靠政府,要研究如何充分利用民间力量进行公共住房建设,特别是利用现有城市郊区或者“城中村”为流动人口提供的廉租房,通过验收、改造、引导转化为符合城市公共住房标准的、合法的公共住房,构建中国特色的公共住房供给体系。

2.以新生代农民工为切入点根治两栖人口顽疾

中国两栖人口问题已经积累30年。冰冻三尺非一日之寒,问题的解决也非一日之功。实际上,改革开放以来进入城市的农民工,由于其出生时代背景和发展环境的不同,对市民化的意愿也是不同的。迄今为止的农民工大致可以分为三类:

第一类:70年代中期及以前出生的农民工,主要在80-90年代进入城市打工。由于其受教育相对较差,与农村有着千丝万缕的联系,目前大部分已经回到农村,或者最终将会回到农村。

第二类:70年代中期到80年代出生的农民工,主要在90年以后进入城市就业,他们中的一部分已经发展成为城市白领,在城市劳动力市场上具有较强的竞争力,在城市中也找寻到自己特有的发展空间,无论多么艰难他们将留在城市;另一部分则长期属于最边缘的就业群体,低收入,无论生活还是情感都保留着对农村的依赖,他们也将选择返回农村,或者回到家乡附近的中小城市和小城镇。

第三类:90后的新生代农民工,主要在21世纪以来进入城市就业,他们中的一部分出生在城市,绝大部分从来没有从事过农业,对农村和土地缺乏眷恋之情,受过相对较好的基础教育乃至职业教育,对城市文明高度认同,较父辈而言,他们更加容易融入城市;但是,也正因为如此,他们缺乏父辈吃苦耐劳的精神,他们追求公平,不再委曲求全,他们既可能成为城市发展最具创新能力的群体,也可能成为社会最强列的对抗者。制度设计至关重要。

对于中国城市化而言,需要市民化的不是全部农民工,而主要是第三类和第二类的前一部分群体,也正是这些农民工有着强烈的意愿转化为城市居民。对于第三类而言,由于其具有多变性和极强的可塑性,市民化社会成本低,效益大。以新生代农民工为切入点,进行系统的户籍制度改革,在城市与乡村之间建立开放融通的经济社会运转体系,根治中国城市化两栖人口的顽疾,迎接城市化健康发展时代的到来。

(作者系中国人民大学城市规划与管理系系主任,中国人民大学城乡发展规划研究中心主任,博士生导师)